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11/09/2005

Droit administratif (LICENCE - ADM)

Chapitre 1. Le domaine



Introduction



En France les personnes morales de droit public sont propriétaires de biens immobiliers et mobiliers, biens qui sont protégés, comme les biens des particuliers, par les dispositions de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Le conseil constitutionnel nous le rappelle dans sa décision du 18 septembre 1986 (n° 86-217 DC) sur la loi relative à la liberté de communication, et dans sa décision du 21 juillet 1994 (n° 94-346 DC) sur la loi complétant le code du domaine de l'Etat et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public.

Par ailleurs la France doit respecter le droit européen de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe.



à Ce domaine des collectivités publiques se subdivise en 2 :

· Un domaine publique qui relève du droit public (contentieux administratif)

· Un domaine privé, qui relève (avec des exceptions) du droit privé (contentieux judiciaire)

. définition du domaine privé :

- certains biens appartiennent au domaine privé des collectivités publiques par détermination de la loi (ex. : les « biens communaux » selon la loi du 10 juin 1793 et les chemins ruraux selon l'ordonnance du 7 janvier 1959) ;

- et tous les biens immobiliers et mobiliers des collectivités publiques qui ne font pas partie du domaine public juridiquement défini.





Section 1. Définition du domaine public


Si des définitions législatives du domaine public existent bien (§1), c'est la définition jurisprudentielle qui constitue le droit positif applicable (§2).
Et cette applicabilité peut s'étendre assez largement grâce à la théorie de l'accessoire (§3).



§ 1. Les définitions législatives



Elles relèvent du code du domaine de l'Etat et du code civil.

· Art. L.2. du CDE : appartiennent au domaine public de l'Etat tous les biens et droits mobiliers et immobiliers qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée en raison de leur nature ou de la destination qui leur est donnée.

· Art. 538 à 541 du code civil :

o Art.538 : « Les chemins, routes et rues à la charge de l'Etat, les fleuves et rivières navigables ou flottables, les rivages, lais et relais de la mer, les ports, les havres, les rades, et généralement toutes les portions du territoire français qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée, sont considérés comme des dépendances du domaine public. »

o Art. 539 : « Tous les biens vacants et sans maître, et ceux des personnes qui décèdent sans héritiers, ou dont les successions sont abandonnées, appartiennent au domaine public. »

o Art. 540 : « Les portes, murs, fossés, remparts des places de guerre et des forteresses, font aussi partie du domaine public. »

o Art. 541 : « Il en est de même des terrains, des fortifications et remparts des places qui ne sont plus places de guerre : ils appartiennent à l'Etat, s'ils n'ont été valablement aliénés, ou si la propriété n'en a pas été prescrite contre lui.»



à les articles 540 et 541 ne sont plus valables et l’article 538 est trop vague.





§ 2. La définition jurisprudentielle



Le domaine public comprend les biens qui appartiennent à une personne morale de droit public et qui lui sont rattachés, soit par détermination de la loi, soit par affectation à l'usage direct du public, soit par affectation à un service public.



à 4 éléments :



A/ L'élément obligatoire : le bien doit appartenir à une personne morale de droit public



Il s'agit de toutes les personnes de droit public, y compris les EPIC mais des dispositions législatives peuvent décider du contraire, ainsi les biens d'EDF ne peuvent pas appartenir au domaine public.

L'appartenance doit être totale : Il ne peut pas y avoir de copropriété entre le public et le privé : un cimetière appartenant à une association israélite en application du droit local (d’Alsace Loraine) ne peut pas être partagé avec la commune.



B/ Le rattachement au domaine public par détermination de la loi


Ex. : les édifices cultuels appartenant à une collectivité publique, par la loi du 9 décembre 1905 ;

Ex. : les autoroutes par la loi de 1955 ;

Ex. : le sol et le sous-sol de la mer territoriale, par la loi de 1963…



C/ Le rattachement au domaine public par affectation à l'usage direct du public



L'usage du public doit être direct (I), il peut être collectif (II) ou bien privatif et individuel, (III),avec des exceptions. (IV).



I. L'usage est direct



C'est le principe de l'usage direct qui est généralement applicable aux voies de communications terrestres. Ce qui n'est pas le cas pour les voies ferrées, par exemple.



Jpce : Les particuliers ne peuvent faire usage des voies ferrées qu'indirectement, à l'occasion des prestations qui leur sont fournies par la SNCF, établissement public industriel et commercial, qui utilise lui-même les installations du Réseau ferré de France (RFF), épic créé par la loi du 13 février 1997.

à cela ne veut pas dire que les installations de la SNCF n’appartiennent pas au domaine public, il y a affectation au domaine public car il y a affectation au SP.



Jpce : Le cas des édifices cultuels : CE, Sect., 19 oct. 1990, Assoc. Saint-Pie V et Saint-Pie X de l'Orléanais : l’utilisation d’une église, pour y célébrer le culte peut être regardé comme ayant entraîné l’affectation de l’église à l’usage direct du public.

Un édifice cultuel ne peut appartenir au domaine public de la commune que par détermination de la loi de séparation des Eglises et de l'Etat de 1905.

Donc une église acquise par une commune postérieurement à la loi de 1905 ne peut appartenir qu'à son domaine privé, même si elle est à la disposition du public.



II. L'usage peut être collectif



C'est l'usage normal du domaine public, duquel découlent des droits pour les usagers :
comme dans l'exemple de la voirie publique terrestre routière, avec en l'espèce quelques restrictions.

Pour la voirie publique terrestre routière les droits des usagers résident dans la possibilité de principe de circuler et de stationner librement et gratuitement, à condition de respecter les lois et règlements qui concernent l'ordre public et en particulier le Code de la Route.

Donc le maire a le devoir de réglementer de telle sorte que la circulation et le stationnement des usagers soient assurés sur le territoire de sa commune. Pour ce faire il peut, par exemple, interdire le remisage sur la voie publique des véhicules des sociétés de location qui sont en attente d'un client.

Mais des restrictions peuvent être apportées aux droits des usagers:

· Le développement de la circulation automobile a amené l'administration à disposer de pouvoirs exceptionnels, qui portent atteinte aux principes de la liberté et de la gratuité, de telle sorte que un régime d’autorisation préalable s’applique à la circulation des poids lourds, ainsi qu’aux essais de vitesse sur route, les usagers en cas de dégradations anormales supportent la réparation des dommages causés.

· les péages sur les autoroutes et pour le franchissement de certains ponts et tunnels, ainsi que le stationnement payant, sont autorisés
Cass. crim. 16 juin 1993, Grech : le stationnement payant du résident pouvait se différencier du stationnement payant du non résident.

· les communes peuvent protéger leurs services publics de transports en commun de la concurrence des entreprises privées de transports en commun, en réglementant leurs points d'arrêts (C.E. 29 janvier 1932, Soc. des autobus Antibois).



III. L'usage peut être privatif et individuel



Cet usage suppose une autorisation préalable, individuelle et nominative, accordée intuitu personae et qui, donc, ne peut pas être rétrocédée.



L'usage privatif donne lieu à perception d'une redevance.

Jpce : cette redevance est une redevance d'occupation du domaine public qui peut s'accompagner d'une redevance commerciale en contrepartie d'une autorisation de prestation de services.

Mais la redevance peut être unique, à la fois d'occupation et commerciale, redevance qui, selon le tribunal de première instance de la cour de justice des communautés européenne (CJCE, TPI, 12 décembre 2000, Aéroports de Paris) ne peut pas être discriminatoire, en vertu du principe de libre concurrence.

Selon le Conseil d'Etat cette redevance n'est pas la contrepartie de services rendus et ne peut être proportionnée qu'à l'avantage qui est retiré de la mise à disposition du domaine (C.E. 2002).*

Selon le Tribunal des conflits, le contentieux des redevances d'équipement des ports de plaisance est, par exception, de la compétence des tribunaux judiciaires, ces redevances relevant du régime contentieux des droits de douane (T.C. 28 avril 2003, M. Debaurain).



à Cet usage privatif peut être une exception à l'usage collectif (1°) ou bien l'usage normal du domaine public (2°).



1° L'usage privatif en tant qu'exception : depuis la loi n°94-631 du 25 juillet 1994 l'usage privatif en tant qu'exception à l'usage collectif du domaine public artificiel permet à son bénéficiaire, sauf prescription contraire de son titre d'occupation, d'acquérir un droit réel sur les ouvrages, constructions et installations immobilières qu'il réalise pour l'exercice de l'activité autorisée :

Les droits, ouvrages et constructions, peuvent être cédés ou transmis à une personne agrée par l'autorité compétente.

A l'issue du titre d'occupation les ouvrages et constructions sont soit démolis soit deviennent de plein droit et gratuitement la propriété de l'Etat.

L'administration n'est jamais obligée d'accorder l'autorisation d'occuper privativement le domaine public, elle dispose d'un pouvoir discrétionnaire. La durée de l'autorisation ne peut pas excéder 70 ans.





L'occupation privative du domaine public est soumise au respect de conditions spéciales :

1. l'utilisation du domaine public ne doit pas être incompatible avec sa vocation (ex. : une université peut autoriser l’installation d’une librairie mais pas d’un débit de boissons), et sa destination doit être conforme aux usages (Jp de 95) ;

2. l'utilisation du domaine public d'un Etablissement public doit respecter sa spécialité ;

3. l'autorisation d'utiliser le domaine public ne doit pas méconnaître le principe de la liberté du commerce et de l'industrie (CE, sect. 26 mars 1999, Sté Eda ) ;

4. l'autorisation ne doit pas porter atteinte au principe d'égalité, par exemple le principe d'égalité peut exiger qu'une commune ne renouvelle pas une convention par laquelle elle accordait à une association l'usage exclusif d'une installation sportive si une autre association pratiquant la même discipline demande le partage de l'installation ;

5. l'autorisation administrative ne peut pas être tacite, tout doit se faire par écrit avec cahier des charges (CE, 21 mars 2003, Syndicat intercommunal ) ;

6. le cahier des charges qui prévoit les conditions d'installation et de fonctionnement de l'activité privé utilisant le domaine public peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, soit lorsqu'une de ses clauses est opposable aux usagers, soit pour fonder la contestation de l'acte détachable qui autorise l'occupation.



Les différentes formes de ces occupations (en matière de voirie, l’autorisation prend 3 formes principales) :

1. Le permis de stationnement : c'est la permission accordée à un particulier d'occuper superficiellement le domaine public, sans emprise au sol : cela concerne le stationnement de taxis, d'autobus, les installations de forains, de camelots, de cabines de bains légères, de kiosques à journaux et de terrasses de cafés, sans incorporation, sans emprise au sol.

2. La permission de voirie : autorisation accordée d'occuper le domaine public avec emprise au sol : concerne les installations de canalisations d'eau, de gaz, d'électricité, de câbles de téléphone et de télévision, de rails de tramways, de divers pylones, mais aussi de kiosques et de terrasses de cafés incorporés.

3. La concession de voirie : C'est un contrat administratif par détermination de la loi, du décret-loi du 17 juin 1938, qui permet une occupation contractuelle du domaine public : cela concerne, par exemple, les parcs automobiles et les autoroutes.



2° L'usage privatif en tant qu'usage normal du domaine public : c'est le cas pour l'usage des halles et marchés, et l'usage des cimetières.

Jpce. : En raison de leur caractère privatif normal ces usages obéissent à des règles particulières.

L'administration ne dispose plus du pouvoir discrétionnaire d'accorder l'autorisation d'user privativement du domaine public.

De ce fait les occupants normaux sont considérés comme étant dans une situation juridique plus stable que les occupants exceptionnels, en tout cas ceux qui ne bénéficient pas du régime de la loi de 1994.

Les concessions funéraires, qui, d'ailleurs, sont accordées non pas à une personne mais à une famille, et qui sont, en vertu du décret du 23 Prairial An XII et de l'ordonnance du 6 décembre 1843 ou bien perpétuelles, ou bien d'une longue durée de 15, 30, 50 ans, renouvelable - les concessions non entretenues pendant 30 ans pouvant être cependant reprises par décision du Conseil municipal.





IV. Les exceptions



Dans certains cas le bien, pourtant affecté à l’usage direct du public, peut ne pas appartenir au domaine public.



1° Les exceptions législatives : chemins ruraux, biens communaux



2° Les exceptions jurisprudentielles :

Principe : CE « Berthier » du 22 avril 1960 : certains biens, pourtant affectés à l'usage direct du public, peuvent ne pas appartenir au domaine public - lorsqu'ils n’ont pas reçus un aménagement spécial, en vue de leur utilisation par le public.

Application du principe : application floue, large du CE

- Ex. : une place aménagée en jardin public

- Le Conseil d'Etat dans son arrêt du 30 mai 1975 - Dame Gozzoli : la plage de Bonnegràce « est affectée à l'usage du public et fait l'objet d'un entretien dans des conditions telles qu'elle doit être regardée comme bénéficiant d'un aménagement spécial à cet effet »

- les massifs forestiers posent également problème (comme la forêt de Fontainebleau) : ils n’appartiennent pas au domaine public.





D/ Le rattachement au domaine public par affectation à un service public



C'est l'affectation au service public qui joue le rôle le plus important dans la détermination de la consistance du domaine public, que le service public soit un service public administratif ou un service public industriel et commercial.

Cependant tous les biens affectés aux services publics ne font pas partie du domaine public.
à Il faut une condition supplémentaire : qu'ils soient, par nature ou par des aménagements spéciaux, adaptés exclusivement ou essentiellement à l'objet particulier du service.



I. Le critère du service public



Le Conseil d’Etat a hésité avant d'utiliser le critère du service public pour définir la domanialité publique.

La définition actuelle n'a été donné qu'en 1956, dans l’arrêt Société Le Béton.



1° Les hésitations du Conseil d'Etat : En 1935 le Commissaire du gouvernement Latournerie, dans ses conclusions sur l'affaire Marécar (C.E. 28 juin 1935, Marécar), invitait la Haute juridiction à prendre en considération la notion de service public, mais sans succès à l'époque.

Après la deuxième guerre mondiale, le 7 novembre 1947, la Commission de réforme du Code civil propose la définition suivante de la domanialité publique :
« ... sauf dispositions contraires de la loi, les biens des collectivités administratives et des établissements publics ne sont compris dans le domaine public qu'à la condition :

- soit d'être mis ou placés à la disposition directe du public usager ;

- soit d'être affectés à un service public, pourvu qu'en ce cas ils soient - par nature ou par des aménagements particuliers - adaptés exclusivement ou essentiellement aux besoins particuliers de ces services. »

Cette définition a été adoptée par la Cour de cassation dans un arrêt de sa chambre civile du 7 novembre 1950.

Malgré quelques arrêts d'espèce, il faut attendre 1956 pour que le Conseil d'Etat adopte une définition comparable dans son arrêt de principe du 19 octobre, Société Le Béton.



2° L'arrêt Société Le Béton du 19 octobre 1956 :



Faits : L'Office National de la Navigation (ONN), concessionnaire du port fluvial de Bonneuil sur Marne, est chargé, par un décret du 4 février 1932, d'aménager un port industriel en, notamment, louant des terrains dépendant du port à des particuliers.
Il loue un terrain à la Société Le Béton, qui y installe une cimenterie.

Un litige s'étant élevé, la question est posée de savoir quel est l'ordre de juridiction compétent, et donc de savoir si le terrain loué appartient au domaine privé ou au domaine public.



La décision : Le Conseil d'Etat considère que l'O.N.N., par le décret du 4 février 1932, s'est vu concédé, en tant qu'Etablissement public, la gestion d'un service public, que le terrain loué appartient bien au port de Bonneuil, que donc il est affecté à un objet d'utilité générale, que par nature il concoure à l'objet du service et qu'il a été installé afin d'être rendu propre à cet objet par « raccordement aux voies fluviales, ferrées ou routières dont l’aménagement et la liaison constituent le port. ».



La portée de la décision : L'arrêt Société Le Béton est important pour deux raisons :

- tout d'abord, il introduit la notion de service public dans la définition de la domanialité publique, tout en reconnaissant la compatibilité de celle-ci avec l'utilisation privative, industrielle ou commerciale, d'une parcelle du domaine.

Il fixe ainsi une évolution amorcée en 1932 par l'arrêt Société des autobus antibois, et confirmée en 1944 par un arrêt du 5 mars, Compagnie Maritime de l'Afrique Orientale. Dans cette affaire le Commissaire du gouvernement Bernard Chenot affirmait alors que le domaine publique « est un bien dont l'administration doit assurer dans l'intérêt collectif la meilleure exploitation » ;

- ensuite, il subordonne l'attribution de la domanialité publique à une condition restrictive : que le bien soit adapté à l'objet spécifique du service, soit par nature soit par des aménagements soit par les deux.



II. L'adaptation par nature à l'objet du service



Des biens, affectés à un service public, peuvent appartenir au domaine public, sans avoir reçu le moindre aménagement particulier, spécial, d'adaptation.



Ces biens, en raison de leurs caractères propres, constituent l'objet même du service public :
- ainsi, il n'est pas nécessaire d'adapter à l'objet du service les tableaux, meubles, tapisseries exposés dans les musées, les livres des bibliothèques (C. Cass. Ch. civ. 2 avril 1963, concernant un tableau de Seurat) ;
- ainsi encore, des biens qui sont intimement liés à l'exécution du service public, comme certaines installations, certains ouvrages et terrains exploités par la SNCF, avant la création du RFF (par exemple C.E. 28 juin 1963, Mousset, concernant une canalisation installée sur une propriété privée mais reliée à d’autres canalisations situées sous le domaine public de la SNCF afin d'assurer l'évacuation des eaux de ruissellement retenues par les remblais du Chemin de fer).



III. L'adaptation par des aménagements spéciaux à l'objet du service



L'on retrouve ici la notion d'aménagement spécial. Or cette notion est toujours aussi imprécise, ce qui ne permet pas de clarifier le critère du service public, qui donc demeure flou.



1° La nécessité de l'aménagement spécial : Les biens qui ne sont pas naturellement adaptés aux nécessités du service public ne peuvent appartenir au domaine public qu'à la condition d'avoir reçu des aménagements spéciaux les adaptant à l'objet du service : ainsi une mairie (C.E. sect. 17 mars 1967, Ranchon), un Palais de Justice (C.E. 23 oct. 1968, Brun), ou encore un stade municipal (C.E. 13 juillet 1961, Ville de Toulouse).



2° Une notion imprécise : critère matériel et critère géographique : Le plus souvent la notion d'aménagement spécial correspond bien à l'existence d'installations matérielles : ainsi un stade municipal comprend des pistes, des tribunes, des vestiaires spécialement aménagés.

Cependant le Conseil d'Etat peut considérer que dans certains cas il n’est pas nécessaire qu’il y ai un aménagement spécial, que la seule situation géographique suffit.

Ex. : la SNCF loge ses agents dans des logements de fonctions qui sont situés soit à l’extérieur ou à l’intérieur des gares : - si c’est à l’extérieur, ces immeubles appartiennent au domaine privé

- si à l’intérieur (sur son territoire), il y a domaine public.

Le Conseil d'Etat a considéré que le garage automobile de l'Hotel Terminus de la gare de Lyon-Perrache, qui appartient à une filiale de la SNCF et qui permet aux usagers de la SNCF de laisser leurs voitures à proximité immédiate de la gare, sans comporter d'aménagements spécifiques pouvait être considéré cependant « comme spécialement aménagé en vue de l'objet auquel il est destiné », devenant ainsi une dépendance du domaine public de la SNCF, toujours avant la création du RFF (C.E. 5 février 1965, Sté Lyonnaise des transports).



3° Le flou du critère du service public : à cause de son imprécision juridique la notion d'aménagement spécial ne permet pas d'éclairer le critère du service public.

Jpce donne une définition : le service public est « une activité d'intérêt général qui a pour but de satisfaire aux besoins collectifs du public ».





§ 3. La théorie de l'accessoire



La théorie de l'accessoire permet d'étendre le régime de la domanialité publique à certains biens qui ont avec le domaine public soit un simple lien physique ou matériel (A), soit un lien physique ou matériel auquel doit s'ajouter un lien fonctionnel (B).



A/ Le lien physique ou matériel



Certains biens sont considérés comme faisant partie du domaine public du seul fait qu'ils constituent un tout indissociable avec un bien du domaine public situé au-dessus ou au-dessous d'eux.

à théorie selon laquelle « le principal emporte l’accessoire ».

Cette théorie conduit à inclure dans le domaine public des éléments naturels ou artificiels qui ne répondent aucunement à la destination du bien principal :

Ex. : une galerie souterraine donnant accès à des champignonnières a été rangée dans le domaine public communal pour la raison que cette galerie était située dans le sous-sol d'une voie publique communale ;

Ex. : une maison d'habitation construite sur une promenade publique et appartenant à une personne morale de droit public fait partie de son domaine public.



Dans certains cas on pourrait penser qu’il y a application de la théorie de l’accessoire :

Ex. : C.E., 26 septembre 2001, Département de la Somme : un pont construit au-dessus d'un cours d'eau du domaine public fluvial ne sera pas considéré comme étant accessoirement une dépendance du domaine public fluvial mais comme étant au nombre des éléments constitutifs de la voie routière dont il relie les parties séparées de façon à assurer la continuité du passage.



B/ Le lien physique ou matériel et le lien fonctionnel



Jpce : Certains biens, pourtant situés au-dessus ou au-dessous d'un bien principal appartenant au domaine public, ne sont considérés comme accessoires que s'ils sont, en plus, utiles ou nécessaires à l'usage du principal.

Ex. : les poteaux indicateurs fixés sur les voies publiques ;

Ex. : les accessoires qui permettent d’assurer la conservation des voies (murs de soutènement)

Ex. : les biens accessoires qui garantissent la sécurité des usagers (barrières, murs construits par la commune à la limite d’une propriété privée pour protéger les usagers de la rue contre les chutes de pierres provenant de la propriété privée.



Section 2. Composition du domaine public



à On retient le critère de l’origine naturelle ou artificielle des biens



§ 1. Le domaine public naturel



Par principe le domaine public naturel tire son origine de phénomènes naturels.

Il comprend :



A/ Le domaine public maritime



Sauf exceptions le domaine public maritime appartient à l'Etat, et est à la disposition du public.



Il comprend cinq éléments :



1. Le rivage de la mer : partie du littoral qui est alternativement couverte (le flux) et découverte (le reflux) jusqu’à la limite atteinte par les plus grandes marées, qu’elle qu’en soit la date, dans des circonstances météorologiques normales.
Selon une autre formulation, le rivage est constitué par les terrains recouverts par le plus grand flot, naturellement considéré comme étant normal.

2. Les lais et relais : les lais sont les terrains formés par les alluvions apportées par le flux, alluvions qui dépassent la limite atteinte par le plus grand flot naturellement normal.
Les relais sont les terrains laissés à découvert, abandonnés, par la mer, et qui ne sont plus submergés par le plus grand flot.
Les lais et relais formés avant l’entrée en vigueur de la loi du 28 nov. 1963, relative au domaine public maritime, appartiennent au domaine privé de l’Etat, mais peuvent être incorporés au domaine public par arrêté préfectoral.
Les lais et relais, formés après l’entrée en vigueur de la loi du 28 novembre 1963, appartiennent au domaine public maritime de l’Etat (art.1).

3. Les havres, rades, et certaines baies : les havres et rades appartiennent au domaine public maritime de l’Etat par détermination de la loi (article 538 du Code civil, dejà cité).
Les havres sont des ports naturels non aménagés, permettant aux navires de se mettre à l’abri du gros temps, et qui sont, généralement, situés à l’embouchure d’un fleuve.
Les rades sont des bassins naturels, également non aménagés, de plus ou moins vaste dimension, en communication avec la mer et permettant le mouillage des navires.
Les baies sont des ouvertures plus ou moins vastes du littoral, seules certaines font partie du domaine public maritime de l'Etat, par décision jurisprudentielle, telles les baies historiques comme la baie de Granville (baie du Mont Saint Michel).

4. Les étangs salés : Selon la Jpce, ceux qui sont en communication directe et naturelle avec la mer, appartiennent au domaine public maritime de l’Etat.
Il n'en est pas de même, par exemple, pour un étang salé qui communique avec la mer par l'intermédiaire d'une rivière.

5. Le sol et le sous-sol de la mer territoriale : ils appartiennent au domaine public maritime de l'Etat par détermination de la loi (de 1963).
La mer territoriale s'étend jusqu'à la limite de 12 milles marins (environ 22 kms) à partir de lignes de bases (« laisse de basse mer »).
L'Etat exerce sa pleine souveraineté sur la mer territoriale et l'espace aérien surjacent, mais les eaux et l'air n’appartiennent à personne.
L'Etat exerce son contrôle économique, militaire et douanier sur une zone maritime de 200 milles marins à partir des lignes de base.





B/ Le domaine public fluvial



Le domaine public fluvial appartient à l'Etat par détermination de la loi (du 16 décembre 1964), et est à la disposition du public.

Mais depuis la loi de décentralisation du 7 janvier 1983, la gestion des voies navigables relève de la compétence des régions.



Le domaine public fluvial de l'Etat comprend six éléments :



1. Les cours d'eau navigables et/ou flottables : - Avant 1910 faisaient partie du domaine public fluvial les cours d'eau effectivement navigables ou flottables

- La loi de finances du 8 avril 1910 a substitué un élément formel à l'élément fonctionnel, à savoir le classement par un texte législatif ou réglementaire. En conséquence, depuis 1910, appartiennent au domaine public fluvial :
- les cours d'eau figurant sur une nomenclature prévue par une ordonnance du 10 juillet 1835,
- les cours d'eau entrés dans le domaine public à la suite de travaux déclarés d'utilité publique ou à la suite d'actes de rachat.

Sont assimilés aux cours d’eau navigables et/ou flottables les bras de ces cours d’eau, même non navigables et non flottables, ainsi que les noues (prairies périodiquement inondées) et les boires (réserves pour les animaux), qui tirent leurs eaux de ces mêmes cours d’eau.





2. Les lacs navigables et/ou flottables : le critère retenu est bien le critère fonctionnel de la navigabilité ou de la flottabilité, mais reconnu par décret.

Problème de délimitation : l’article 558 du Code civil fait la différence entre les lacs qui ont un déversoir fixe (trop plein) et ceux qui n’en ont pas.



3. Les cours d’eau navigables et/ou flottables rayés de la nomenclature mais maintenus dans le domaine public : le décret-loi de 1926 a rayé un certain nombre de cours d’eau de la nomenclature prévue par l’ordonnance de 1835, tout en les maintenant dans le domaine public fluvial.



4. Les cours d’eau et lacs classés dans le domaine public par décret en Conseil d’Etat :

La domanialité publique peut être étendue par décret en C.E. aux cours d’eau, aux lacs, et à leurs dérivations, lorsqu’ils répondent à certains besoins : alimentation en eau des voies navigables, besoins en eau de l’agriculture et de l’industrie, alimentation des populations, protection contre les inondations.



5. Les berges recouvertes par les eaux : les terrains recouverts par les eaux des cours d’eau domaniaux coulant à pleins bords avant de déborder, en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles, appartiennent au domaine public fluvial



6. Les eaux stagnantes ou courantes, les cours d’eau, les sources et les eaux souterraines des D.O.M., sous réserve des droits acquis à la date du 6 avril 1948 : ce décret imposait, à peine de déchéance, aux détenteurs de droits acquis un délai de cinq ans pour demander la validation de leurs droits.

Faute de validation, par exemple, les bénéficiaires de concessions de prise d’eau dans les rivières, attribuées en application de l’ordonnance de 1835, sont déchus de leurs droits.





§ 2. Le domaine public artificiel



Il convient de distinguer les biens du domaine public artificiel qui sont affectés à l'usage du public (A/) de ceux qui sont affectés aux services publics (B/).



A/ Le domaine public artificiel affecté à l'usage du public



I. Le domaine public artificiel terrestre routier



Le domaine public artificiel terrestre routier est constitué par les voies de communications terrestres affectées à la circulation générale du public (C.E. 16 novembre 1973, Cne de Montaigut le Blanc).

S'il n'y a pas circulation générale la voie de communication appartient au domaine privé de la personne publique propriétaire : ainsi une voie aménagée sur des terrains acquis par une ville en vue de la réalisation d'un ensemble immobilier, voie qui est exclusivement affectée à la desserte d'un chantier, fait partie du domaine privé de la commune (C.E. 16 février 1979, ville de Houilles).
Les diverses dépendances des voies publiques, tels que les trottoirs, accotements, talus, arbres, murs de soutènement... font partie du domaine public routier.

Les voies terrestres routières appartiennent soit à l'Etat (1°), soit au département (2°) ou soit à la commune (3°).



1° Le domaine public artificiel terrestre routier de l’Etat : Il comprend deux sortes de voies : les voies rapides (1.) et les routes nationales (2.).

1. - Les voies rapides (plus de 10 000 kms) : Il s'agit tout d'abord des autoroutes, qui peuvent être concédées, qui sont accessibles en certains points aménagés, qui sont réservés aux véhicules à propulsion mécanique et qui peuvent faire l'objet de péages.

Il s'agit ensuite des routes express nationales, c'est à dire de routes nationales à voies séparées, qui ne peuvent pas être concédées, qui ne sont pas réservées aux véhicules à propulsion mécanique mais qui peuvent être interdites à certaines catégories d'usagers et de véhicules, et qui en principe sont gratuites.

2. - Les routes nationales (env. 32 OOO kms) : Les routes nationales (RN) sont ouvertes à tous et en principe gratuites.

Cependant des lois particulières peuvent intervenir pour prévoir la perception de péages : ainsi la loi du 17 mai 1951 pour le pont de Tancarville, première exception après la suppression générale des péages par la loi du 30 juillet 1880 ; également la loi du 17 avril 1957 pour le tunnel du Mont-Blanc et la loi du 5 juillet 1972 pour le tunnel du Fréjus.

Plus généralement la perception de péages est autorisée « à titre exceptionnel et temporaire » par les dispositions de la loi du 12 juillet 1979 : les autorités compétentes peuvent instituer « une redevance pour son usage », « à titre exceptionnel et temporaire, lorsque l'utilité, les dimensions et le coût d'un ouvrage d'art à comprendre dans la voirie nationale et départementale ainsi que le service rendu aux usagers la justifient.

La loi de 1995 autorise les conseils généraux (dép) à instituer des péages sur certains ponts (reliant le continent à certaines îles).



2° Le domaine public artificiel terrestre routier du département (env. 330.000 kms) : routes départementales qui peuvent être des routes expresses départementales (voies séparées).



3° Le domaine artificiel terrestre routier de la commune (env. 1.125.000 kms de voies publiques et privées) : 1. La voirie publique communale (425 000 kilomètres) :

a) - les voies urbaines, qui, situées à l'intérieur des agglomérations, ne sont ni des voies rapides, ni des routes nationales, ni des routes départementales, mais qui peuvent être des routes express communales,
b) - les chemins vicinaux,
c) - les anciens chemins ruraux reconnus, incorporés par l’ord. du 7 janvier 1959.

2. La voirie privée communale : Elle comprend les 700.000 kms environ de chemins ruraux, qui appartiennent au domaine privé par détermination de l’ordonnance du 7 janvier 1959.



II. Le domaine public artificiel fluvial comprend :



1° - les rivières canalisées, les canaux de navigation, les réservoirs d’alimentation, les contrefossés et dépendances (soit 17.500 kms pour 258.000 kms de voies fluviales totales) ;

2° - les ports publics situés sur les voies fluviales et leurs dépendances ;

3° - les ouvrages publics construits dans le lit ou sur les bords des voies fluviales, pour la sûreté et la facilité de la navigation et/ou du halage (digues, balises, remblais...) ;

4° - les dérivations ou prises d’eau artificielles, même établies dans des propriétées privées, à condition qu’elles aient été pratiquées par l’Etat dans l’intérêt de la navigation et/ou du flottage ;

5° - les retenues établies sur les cours d’eau du domaine public, à condition que les terrains submergés aient été acquis par l’Etat, ou par des concessionnaires à charge de retour à l’Etat en fin de concession.



La gestion des ports situés sur les voies fluviales relève de la compétence de la région.



III. Le domaine public artificiel maritime



Le domaine public artificiel maritime appartient à l’Etat, ainsi que la gestion des ports militaires. La gestion des ports maritimes de commerce relève de la compétence du département et la gestion des ports maritimes de plaisance de la compétence de la commune.



Le domaine public artificiel maritime comprend :

1° - les ports maritimes : militaires, de commerces et de plaisance ;

2° - les ouvrages établis dans l’intérêt de la navigation maritime, qui sont établis soit à l’intérieur des limites des ports : quais, bassins, digues, jetées... ; soit en dehors de ces limites : phares, bouées, balises ; ainsi que les terrains compris dans les enceintes des ports ;

3° - les terrains artificiellement soustraits à l’action du flot, en vertu d’une autorisation administrative, ainsi que les terrains conquis sur la mer à la suite d’une concession d’endigage arrivée à son terme.



IV. Autres dépendances, faisant partie du domaine public artificiel de la commune



A/ Font partie du domaine public artificiel de la commune :



1° - les halles et marchés publics

2° - les abattoirs;

3° - les cimetières ;

4° - les ouvrages d’assainissement ;

5° - les lavoirs publics;

6° - les promenades publiques aménagées;

7° - les édifices cultuels appartenant aux communes avant la loi de séparation de 1905.



B/ Le domaine public artificiel affecté aux services publics



I. Les biens spécialement aménagés pour être adaptés à l’objet du service :



Il en est ainsi :

1° - soit que l’aménagement spécial résulte de l’existence d’installations matérielles spécifiques. Sauf que CE : les logements des offices publics d’HLM (SP) relève de du domaine privé.

2° - soit que l’aménagement spécial ne soit qu’une situation géographique favorable ( parking de l’Hotel Terminus décision de 1965 ).



II. Les biens qui constituent l’objet même du service public :



Les objets exposés dans certains musées ou bibliothèques… comme les livres.

La solution peut être la même pour certains immeubles, comme par exemple une canalisation du RFF installée sur une propriété privée.



III. Les ouvrages de défense : terrestres, maritimes, aérienne : bases navales, aériennes, arsenaux…



IV. La Poste : les ouvrages et installations de affectés au service public



V. La voirie, les ouvrages et les installations ferroviaires du Réseau ferré de France (RFF)



Jpce : Cela comprend non seulement la voie ferrée elle-même, c’est à dire la voirie terrestre ferroviaire, mais aussi les ouvrages indispensables à la conservation et à l’exploitation de la voie, tels que les gares, les passages à niveau, les matériels de signalisation, et les installations commerciales situées à l’intérieur des gares (buffets, buvettes, kiosques à journaux, librairies...).



VI. Les aérodromes publics affectés à la circulation aérienne publique et leurs dépendances





Conclusion sur les sections 1 et 2 : Les conséquences juridictionnelles de l'existence du domaine public, compétence du juge administratif et compétence du juge judiciaire

§ 1. La compétence du juge administratif

-le juge administratif est compétent pour statuer, soit directement soit par voie d’exception, sur la consistance du domaine public, c’est à dire sur l’appartenance d’un bien d’une personne morale de droit public à son domaine public ;

-le juge administratif est compétent pour statuer sur la délimitation du domaine public.



§ 2. La compétence du juge judiciaire



Il faut distinguer les tribunaux répressifs (A/) et les tribunaux civils (B/).



A/ La compétence des tribunaux répressifs



Un tribunal répressif est compétent pour résoudre toutes les questions de domanialité qui se posent à lui à l’occasion des litiges portés devant lui, notamment sur la nature de l'appartenance, privée ou publique.



B/ La compétence des tribunaux civils



Un tribunal civil est compétent pour se prononcer sur la question de savoir qui est propriétaire du bien, une personne privée ou une personne morale de droit public, dans deux cas :

I. - lorsque nous dit le Conseil d'Etat le litige peut trouver sa solution dans des titres privés ou suivant les principes du droit commun ;

II. - lorsque la question de propriété soulève devant le juge administratif une « contestation sérieuse » ou une difficulté sérieuse, qui fait que le tribunal administratif doit surseoir à statuer et renvoyer devant le tribunal civil compétent.

Jpce : TC, 14 mai 1990, Cne de Bouyon : aucune difficulté sérieuse ne pouvant surjir lorsque le bien dont la domanialité est contestée appartient à une catégorie opur laquelle est intervenue une qualification législative (en l’espèce un presbytère, que la loi de séparation des églises et de l’Etat de 1905 renvoie au juge judiciaire) ;

TC, 15 mars 99 « Schmitt » : les juridictions judiciaires sont compétentes pour connaître des litiges qui opposent un occupant du DP à son locataire, à condition que cet occupant ne soit pas un concessionnaire.



Section 3. Régime juridique du domaine public et du domaine privé



Sous-section 1. Le domaine public



§ 1. L'entrée des biens dans le domaine public



A/ L'entrée dans le domaine public naturel



I. Le principe :



L'incorporation d'un bien dans le domaine public naturel résulte d'un simple phénomène physique (ex. le flux et reflux de la marée, couverture avant le débord pour les berges et cours d’eau).

L'incorporation est automatique et, donc, ne nécessite aucune décision administrative, et a pour effet de modifier la consistance du domaine public.

à ainsi, lorsque la mer, suite à la destruction d'une digue, submerge des terrains privés, ces terrains sont incorporés au domaine public maritime et cela justifie une demande d'indemnité de la part des propriétaires privés.



II. Les exceptions :



La loi de 1963 sur le domaine maritime, les lais et relais, avant EV de cette loi, peuvent entrer dans le domaine public de l'Etat par une décision de l'administration prise sous la forme d'un arrêté préfectoral.

Par la loi du 16 décembre 1964, l’entrée dans le DP de l’Etat se fait par décision administrative sous forme d’un décret en Conseil d’Etat.



B/ L'entrée dans le domaine public artificiel



Deux conditions doivent être réunies : l'administration doit être propriétaire du bien à incorporer (I.) et le bien doit être affecté à un usage public ou à un service public (II.).



I. L'administration doit être propriétaire : Si l'administration n'est pas déjà propriétaire du bien elle doit le devenir en utilisant soit des procédés de droit privé (achat, don) soit des procédés de droit public (expropriation, confiscation).



II. Le bien doit être affecté à un usage public ou à un SP :

L’affectation peut être formelle (1°) ou matérielle (2°) :

1° - L'affectation formelle : c’est l’administration propriétaire qui va prendre la décision unilatérale d’affecter tel bien à tel objet spécial (en matière de voirie on « classe ») ;

2° - L'affectation matérielle : C'est la constatation qu'un bien appartient de fait au domaine public, sans qu'il soit nécessaire de le décider :
- ainsi, par exemple, des terrains compris dans les installations d'une gare et spécialement aménagés, sont, même en l'absence d'une décision expresse d'affectation, considérés comme lui appartenant.



§ 2. La sortie des biens du domaine public



A/ La sortie du domaine public naturel



Par principe la sortie des biens du domaine public naturel résulte de la disparition des phénomènes naturels qui avaient entraîné l'incorporation.

Par exception : par détermination de la loi, dans 2 cas : - les lais et relais de la mer peuvent êtres déclassés (loi de 1963) par décret conjoint du ministre chargé de l’équipement et du ministre chargé des finances ; - les cours d’eau, lacs navigables et/ou flottables (loi de 64) peuvent être déclassé par décret en CE après enquête publique.



B/ La sortie du domaine public artificiel



Elle résulte normalement d’un acte juridique de déclassement, mais il peut y avoir un déclassement de fait.

Par principe : l’acte juridique est donc nécessaire.

Jpce : - un chemin vicinal qui est devenu, de fait, un ruisseau mais qui n'a pas été déclassé continue d’appartenir au DP de la commune.

Jpce : CE 30 déc. 2002 « Commune de Pont-Audemer » : le CE rappelle qu'une église qui n'est plus affectée au culte, mais qui n'a pas été formellement déclassée, appartient toujours au domaine public de la commune, et donc relève de la compétence du juge administratif.

Par exception : il peut y avoir déclassement de fait. Il ne concerne que la voirie routière et il y a divergence entre le Conseil d'Etat et la Cour de cassation.

Pour le Conseil d'Etat il ne peut y avoir déclassement de fait que de portions limitées de la voirie routière, à la suite d'une déviation ou de l'ouverture d'une route nouvelle de substitution. La Jp ajoute que les portions de routes nationales délaissées peuvent être mises à la disposition de la commune pour aménager des ponts de stationnement. Ces portions demeurent alors dans le domaine public national routier en tant que dépendances.

Pour la Cour de cassation le déclassement de fait d'une voie routière publique résulte simplement de l'abandon de celle-ci, établi par des faits nombreux qui attestent une abstention prolongée.



C/ Les effets de la sortie des biens du domaine public



Le principe c'est qu'un bien qui cesse d’appartenir au domaine public entre dans le domaine privé de la personne morale de droit public qui est propriétaire de ce bien.



Les exceptions c'est que certains biens déclassés sont immédiatement reclassés dans une autre catégorie : par exemple une route nationale déclassée est immédiatement reclassée en route départementale.

Par ailleurs, les riverains de la voirie terrestre routière et de la voirie fluviale peuvent avoir un droit de préemption qui, utilisé, leur permet d’acheter les biens déclassés.



§ 3. La délimitation du domaine public



A/ La délimitation du domaine public naturel



Principe : La délimitation du domaine public naturel résulte d’une décision unilatérale de délimitation prise par l’administration. Cette décision a un caractère déclaratif.



Exception : l’usager qui estime que cette déclaration est illégale peut l'attaquer par le recours pour excès de pouvoir et obtenir réparation devant le juge judiciaire pour dépossession consécutive à une emprise irrégulière.

Un exemple : la délimitation du rivage de la mer : (« loi littorale » 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral)

à Une commission de délimitation, composée des représentants des ministères intéressés, est chargée des travaux de délimitation qui sont effectués par des experts du domaine. Le résultat donne lieu à une enquête publique destinée à permettre au public et aux riverains ; à la suite de quoi le préfet prend un arrêté publié et notifié aux riverains qui peuvent faire des revendications de propriété sur les portions de rivage qu’ils estiment être mal délimitées et leur appartenir. Les riverains ont un délai de 10 ans pour ces revendications.

à La délimitation ne peut pas être demandée au juge administratif, par exemple au juge des référés par la désignation d'un géomètre-expert. La procédure étant unilatérale et non contradictoire ne peut pas être opérée à l'amiable, elle relève de la seule compétence de l’administration (Cour adm d’appel en 2000).

à Le juge administratif peut recourir à des documents anciens, des témoignages, ainsi qu’à l’analyse des experts.

à le juge doit tenir compte des titres de propriété qui pourrait faire échec à l’administration, pour cela il faut que le titre de propriété ait été acquis par voie d’aliénation du domaine de la couronne, avant l’édit du moulin de 1566 qui a posé le principe de l’inaliénabilité.

CE 9 mars 1984 : Cie des Salins du midi et des salines de l’est



B/ La délimitation du domaine public artificiel

La délimitation du domaine public artificiel résulte d'une décision unilatérale de délimitation prise par l'administration.

La décision a un caractère attributif. Elle peut être attaquée dans les mêmes conditions que la décision déclarative délimitant le domaine public naturel.

Un exemple : la délimitation de la voirie terrestre communale


La délimitation se fait en utilisant la procédure de l'alignement.
Un plan général d'alignement, qui est habituellement accompagné d'un plan de nivellement, est établi, qui permettra de prendre des arrêtés d’alignement individuel pour les riverains.

Le plan général d'alignement a pour objet de fixer la limite du domaine public routier au droit des propriétés riveraines.

Il est élaboré par les services compétents, les services techniques municipaux ou les services techniques de la direction départementale de l'Equipement (DDE).

Il est, ensuite, soumis à enquête publique afin de recueillir l'avis du public et des riverains.

Il est arrêté par délibération du Conseil municipal et publié et applicable dès sa publication.

Les communes qui ont un Plan d’Occupation des Sols doivent être également modifiées en même temps quel plan général d’alignement.



à 3 hypothèses sont à envisager quant aux effets du plan général d’alignement :



Si le plan ne prévoit pas de modifications de la voirie publique il est simplement déclaratif et sans effets sur les propriétés riveraines (on ne peut pas l’attaquer) ;
Si le plan prévoit une réduction de la voirie publique devant chez nous : la partie réduite est déclassée et on a priorité pour acheter le terrain tombé dans le domaine privé de la commune. L’administration peut nous mettre en demeure de le faire dans un délais de 1 mois pour prendre une décision, mais si on ne veut pas être acheteur, les parcelles peuvent être vendues aux autres (mais la plupart du temps, les municipalités conservent ces parcelles) ;
Si le plan prévoit un élargissement : il faut faire une distinction :
- l'alignement sur des propriétés non-bâties est une expropriation administrative qui fait l'objet d'une indemnisation soit amiable soit par intervention du juge de l'expropriation ;
- l'alignement sur des propriétés bâties a pour effet de les frapper d'une servitude de reculement, qui interdit au propriétaire de faire des travaux confortatifs. C’est une procédure intéressante pour les riverains, qui doivent demander l’alignement pour faire des travaux, au maire qui notifie individuellement l’arrêté qui porte cet alignement individuel.


§ 4. Les obligations et les droits de l'administration propriétaire sur les biens de son domaine public



A/ Les obligations de l'administration propriétaire


I. L'obligation de conserver le bien


à développement de la règle de l’inaliénabilité



1° La règle de l'inaliénabilité :



Art. L.52 du Code du domaine de l’Etat : les biens du domaine public sont inaliénables

Jpce : inaliénables pour la raison qu’ils sont affectés à l’usage du public ou des services publics, et que, pendant la durée de cette affectation il est fonctionnellement nécessaire qu’ils soient maintenus à la disposition du public ou des services publics.

L’inaliénabilité est limitée à la durée de l’affectation.

Ex. : l’eau d’un lavoir public appartient au domaine public lorsqu’elle est utilisée dans le lavoir pour laver, mais sortie du lavoir l’eau n’appartient plus au domaine public car elle cesse alors d’être affectée et, en conséquence, elle devient aliénable.



Concernant la constitution de droits réels sur le domaine public, le Conseil constitutionnel, par sa décision du 21 juillet 1994, considère que la loi du 25 juillet 1994 ne porte pas atteinte au principe de l’inaliénabilité.



2° Les conséquences juridiques de la règle de l'inaliénabilité



a. La nullité des aliénations du domaine public :

Jpce : Les ventes des biens domaniaux réalisées sans déclassement préalable ou désaffectation, ou sans disparition des phénomènes naturels qui avaient entraîné l’incorporation dans le domaine public sont nulles.

En conséquence, les tiers acquéreurs, même de bonne foi, ne peuvent pas se prévaloir de l’article 2279 du Code civil. Ils doivent restituer à la collectivité publique propriétaire les biens qu’ils ont mal acquis.



b. L’imprescriptibilité du domaine public :

Cette règle résulte également de l’article L.52 du Code du domaine de l’Etat et a été consacrée par la jurisprudence du Conseil d’Etat.

Du fait de l’existence de cette règle, , les particuliers ne sont pas recevables à exercer une action possessoire contre l’administration propriétaire.

Cependant la Jpce dit qu’en cas de dépossession violente de la part de l’administration, les particuliers qui exercent une détention matérielle et paisible, mais irrégulière sur un immeuble du DP, peuvent exercer une action réintégrante. La recevabilité de l’action s’expliquant par le fait qu’il s’agit d’une « mesure d’ordre et de paix publique procédant du principe que nul, pas plus les personnes de droit public que les simples citoyens, ne saurait se faire justice à soi-même ».



c. L’interdiction d’exproprier :

Le domaine public ne peut faire l’objet d’une procédure d’expropriation, sauf exception faite par la loi.

Cependant le CE 6 juillet 1973, Michelin et Veyret : des dépendances du domaine public peuvent être comprises dans le périmètre d’une expropriation, à condition que l’autorité administrative signataire de la déclaration d’utilité publique soit compétente pour déclarer l’utilité publique. Le préfet est compétent pour déclarer l’utilité publique.

Par ailleurs, lorsque des terrains du domaine public d'une collectivité territoriale se trouvent inclus dans l'emprise d'une opération d'expropriation, leur changement d'affectation peut, à défaut de l'accord du propriétaire, être prononcé avant l'exécution des travaux sans déclassement préalable et sans transfert de propriété par décisions conjointes des ministres intéressés ou par décision du Premier ministre (C.E., 13 janv. 1984, Cne de Thiais).

Le CE ajoute dans son arrêt du 3 déc. 1993, Ville de Paris c/Parent et autres que cette solution ne peut jouer qu’au bénéfice de’ l’Etat, que si l’expropriation est prononcée au bénéfice d’une collectivité territoriale, il doit y avoir désaffectation ou déclassement préalable.

- par exemple un arrêté du Préfet de police de Paris portant déclaration d'utilité publique qui autorise la Ville de Paris ou son concessionnaire de ZAC à acquérir des terrains faisant partie du domaine public ferroviaire, inclus dans le périmètre de la zone sans avoir été déclassés, doit être annulé.



d. La réglementation de la constitution de droits réels civils :

Principe :

Avant la loi du 25 juillet 1994 le domaine public ne pouvant être démantelé de quelque façon que ce soit, la constitution de droits réels civils était par principe interdite (tels que droit d’usage, usufruit, servitudes).

La loi de 1994 accorde aux titulaires d’une autorisation d’occupation temporaire (70 ans max.) les prérogatives et obligations du propriétaire sur les ouvrages, constructions et installations immobilières qu’ils réalisent pour l’exercice de l’activité autorisée.

Mais la loi de 1994 prévoit que l’autorisation d’occupation peut exclure l’exercice de tout droit réel, et d’autre part, la loi de 94 ne s’applique pas à tous les cas d’autorisation du DP. Le principe demeure donc hors du champ d’application de la loi de 1994, ainsi ne peuvent s’exercer sur le domaine public les servitudes légales de droit privé telles que la servitude de passage en cas d’enclave, ou encore la servitude d’écoulement des eaux, ou la servitude de cour commune.

Quant aux servitudes du fait de l’homme, telles que servitudes d’aqueduc ou de prise d’eau, elles peuvent subsister si elles existaient avant l’incorporation du bien dans le domaine public à condition que leur exercice ne soit pas incompatible avec l’affectation du bien dont il s’agit.

Le Conseil d'Etat dans un arrêt du 21 avril 1997, Ministre du Budget c/Soc. Sagifa, confirme que les occupants du domaine public sont propriétaires des installations qu'ils ont édifiées sur celui-ci lorsque l'autorisation d'occuper et de construire a été délivrée pour les besoins de leur activité et non pour les besoins d'un service public, et que cette appropriation privative ne porte pas atteinte au principe de l'inaliénabilité.
Toutefois cette propriété ne peut porter que sur des "installations superficielles" qui devront au terme de l'autorisation d'occupation soit être détruites soit être remises gratuitement à l'administration si elle le demande.



Les exceptions fonctionnelles et législatives :

- exceptions fonctionnelles : les aisances de voirie

Les aisances de voirie sont des droits qui découlent fonctionnellement de l’affectation des voies publiques destinées à servir les immeubles riverains.
Elles sont constituées par le droit d’accès, le droit de vue, le droit de déversement des eaux pluviales, des eaux de source et, avec autorisation de la mairie, de l’égout des toits et des eaux ménagères.

Les riverains du rivage de la mer n’ont, en principe, aucun droit d’accès direct à la mer.

TA de Versailles nous dit qu'un immeuble riverain d'une voie publique ne peut pas être privé du droit à une desserte automobile régulière par un parc de stationnement clos et payant situé sur cette voie et devant l'immeuble (TA, Versailles, 20 oct. 1998, Marescaux).

- exceptions législatives à l'interdiction : la loi peut intervenir pour créer des servitudes sur le DP (ordonnance du 4 février 1959 a autorisé la S.N.C.F. à consentir des servitudes de toute nature au profit d’immeubles privés construits sur son domaine public).





II. L'obligation d’entretenir le domaine public


1° L'obligation générale :



L'administration propriétaire a l'obligation d'entretenir les biens de son domaine public, afin de conserver à ces biens leur destination.

Cette obligation est, en principe, générale, qu’il s’agisse d’ouvrages incorporés (écluse) ou de dépendances non aménagées (rivages de la mer).



2° Son organisation particulière :



- la loi du 10 juillet 1975 a créé un établissement public administratif de l’Etat, le « Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres », ayant pour mission de mener une politique foncière de sauvegarde de l’espace littoral, du respect des sites naturels et d’équilibre écologique… et depuis 1995, sur les territoires des communes riveraines de la mer, des océans, étangs salés ou plans d’eau intérieurs d’une superficie supérieure à 1000 ha, de certaines communes riveraines des estuaires et deltas et des communes qui participent directement aux équilibres économiques et écologiques littoraux.

- D’autre part, un décret de 1979 a interdit les constructions sur le domaine public maritime ainsi que sur une bande littorale de 100 mètres à partir du rivage (loi littorale de 1986 le confirmant).



3° L’exception législative :



- loi du 16 septembre 1907 : l’Etat n’est pas tenu d’assurer la protection des propriétés riveraines de la mer ou des cours d’eau contre l’action naturelle des eaux. L’Etat peut, cependant, allouer des subventions s’il l’estime opportun.



B/ Les droits de l’administration propriétaire



I. La police de la conservation


1° Définition : La police de la conservation est la police administrative spéciale qui donne aux autorités administratives responsables de l’affectation le droit d’édicter des mesures assorties de sanctions pénales afin de préserver l’intégrité matérielle des biens du domaine public et l’usage auquel ceux-ci sont affectés.



2° Distinction entre polices :



- a. Entre la police de la conservation et l’obligation générale d’entretien : la police de la conservation se distingue de l’obligation générale qui incombe à l’administration de prendre les mesures nécessaires à l’entretien conservatoire du domaine public, par le fait que ces mesures nécessaires ne sont pas assorties de sanctions pénales.



- b. Entre la police de la conservation et la police générale de l’ordre public : la police de la conservation se distingue de la police générale de l’ordre public par le fait que celle-ci s’exerce non seulement sur le domaine public mais aussi sur le domaine privé des administrations ainsi que sur les propriétés privées.

CE : sont illégales les interdictions, relevant de la police générale de l’ordre public, qui sont édictées par un maire, de circuler sur une voie publique dans le seul but d’éviter les frais d’entretien de la voie, car nous sommes alors en présence d’un détournement de pouvoir.



3° Les sanctions pénales :



Les sanctions pénales, applicables aux personnes qui ont commis des infraction et délits, sont les contraventions dites de petite et de grande voirie.



a) Les contraventions de petite voirie concerne la voirie routière.

Les contraventions de petite voirie sanctionnent les infractions à la police de la conservation des voies publiques, telles que, par exemple :
- la construction d’un ouvrage empiétant sur la voie publique
- ou les dégradations causées à la voirie ou à ses accessoires

. Les procés-verbaux peuvent être dressés soit par les agents de police générale (A.P.J. et O.P.J.), soit par des agents publics des administrations propriétaires (les agents de l’Equipement, gardes champêtres et les agents communaux assermentés).

Les procès-verbaux sont transmis au Procureur de la République et à l’Ingénieur de l’Equipement territorialement compétents, l’Ingénieur de l’Equipement compétent territorialement

Le Ministre chargé de l’Equipement et les agents désignés par lui peuvent transiger tant qu’un jugement définitif n’est pas intervenu.

Le jugement et les sanctions : le tribunal de police est compétent, exceptionnellement le tribunal correctionnel lorsqu’il y a opposition par la force à l’exécution de travaux autorisés.

Art. L.116-1 du code de la voirie routière : compétence exclusive de la juridiction judiciaire. Cette compétence exclusive est confirmée par le Tribunal des conflits (15 mars 1999, Cne de Diou).

Les sanctions des contraventions sont : - l’amende,

- et/ou la réparation pécuniaire des dommages causés,

- mais aussi l’arrêt des travaux, l’enlèvement ou la destruction des ouvrages irrégulièrement exécutés.

L’action en réparation est exercée pour l’Etat par voie d’action civile jointe à l’action publique devant le Tribunal de police et pour les collectivités territoriales par voie d’action devant le juge civil.

D'autre part, du fait de l’imprescriptibilité du domaine public, les réparations peuvent être demandées à toute époque devant le juge civil, même après la prescription de l’action publique.



b. Les contraventions dites de grande voirie sanctionnent les infractions à la police de la conservation des dépendances du domaine public autres que celles de la voirie routière elle-même.

Par exemple constituent des contraventions de grande voirie par atteinte à l’intégrité matérielle des biens : - l’exécution, sans autorisation, de travaux et ouvrages sur le domaine fluvial (C.E. 1 juin 1943, Sablières de la Seine) ainsi que les extractions de matériaux effectués sans autorisation (C.E. 10 mai 1929, Molinier) ;

- les dégradations de toutes sortes, telle que causées par la chute d’arbres sur la voie ferrée (C.E. 9 décembre 1936, Rapp), l’échouement d’un navire sur une plage (C.E. 23 décembre 1941, Sté Mazout transport), le rejet d’hydrocarbures (C.E. 5 décembre 1979, Sté Maurice Pomone).
(Depuis les lois du 26 juillet 1996 transformant France-Telecom en société nationale c'est le droit commun qui lui est applicable - art. L.65 et suivants du code des postes et télécommunications).

Procédure : .Tout d’abord il faut remarquer qu’il peut y avoir poursuites lorsqu’une activité est de nature à causer des dégradations, et sans qu’il soit nécessaire que le domaine public ait subi un dommage à la date du procés-verbal.

. Ensuite il faut préciser que l'on ne peut poursuivre que la personne qui est à l'origine de l'infraction, que, donc, le propriétaire d'un véhicule volé ne peut pas "être tenu pour l'auteur de la contravention de grande voirie causée par ce véhicule".

Les infractions étant constituées l’administration a, en principe, l’obligation de poursuivre les contrevenants devant le Tribunal administratif territorialement compétent.
Cependant, pour des motifs d’intérêt général, l’administration peut renoncer à poursuivre : ainsi, elle peut renoncer à poursuivre une société industrielle qui risquerait de déposer son bilan si elle était condamnée (C.E. 6 fév. 1981, Comité de défense des sites de la Forêt de Fouesnant).
L’administration peut, également, se désister en cours d’instance.

Les procés-verbaux sont dressés soit par des agents et officiers de police générale (A.P.J. et O.P.J.), soit par les agents spécialisés et habilités de l’administration concernée (Ingénieurs de l’Equipement, Officiers et surveillants de ports, Agents de la navigation intérieure, Agents de la S.N.C.F....).
Dans les 10 jours qui suivent la rédaction du procés-verbal le Préfet le notifie par copie au contrevenant avec citation à comparaître dans le délai d’un mois devant le tribunal administratif.

Notons que, concernant le domaine public fluvial, l’article 1 de la loi du 31 décembre 1991, portant dispositions diverses en matière de transports, donne pleine compétence à l’établissement public « Voies navigables de France » (VNF) en matière de répression des contraventions de grande voirie.
Il en résulte que le Président de Voies navigables de France se substitue au Préfet pour, notamment, notifier la copie du procés-verbal au contrevenant, le citer à comparaître devant le tribunal administratif, notifier le jugement rendu sur une demande de sa part.

Sanctions : Les sanctions sont de trois sortes, alternatives ou cumulatives : l'amende, la réparation du dommage causé, le paiement des frais de procès-verbal.

- L’amende : Elle doit être prévue par un texte.
En cas de pluralité d’infractions les amendes sont cumulatives.
D’autre part, lorsqu’un même fait constitue à la fois une contravention de grande voirie et une contravention de police, le fait que le contrevenant ait été condamné à une amende par le juge judiciaire ne fait pas obstacle au prononcé de l’amende de grande voirie (T.C. 10 mai 1971, Agrelli).
La condamnation à l’amende peut être prononcée à l’encontre d’une personne publique comme d’une personne privée.

- La réparation du dommage causé : Elle est de plein droit.
Le contrevenant peut être condamné à remettre lui-même les lieux en état et le T.A. peut décider qu’en cas de défaillance l’administration pourra y procéder d’office aux frais de celui-ci.
Le contrevenant peut, également, être condamné à rembourser à l’administration le montant des dépenses engagées pour réparer, sans pouvoir discuter le montant de ces dépenses, à moins qu’il n’y ait faute lourde de l’administration concernée.
Il faut ajouter que la puissance publique n’est jamais obligée de consacrer l’indemnité compensatoire des dommages à la réparation effective de ceux-ci (C.E. 9 avril 1954, Cie Générale de Navigation) et que le fait que les ouvrages auraient été en mauvais état n’est pas de nature à justifier une réduction du montant de la réparation (C.E. 1er avril 1981, Sté Technitra).
Enfin, du fait de l’imprescriptibilité du domaine public, la réparation peut être ordonnée à toute époque, même après prescription de l’action publique.

- Le paiement des frais de procés-verbal : Cette condamnation est prononcée :
- soit comme peine accessoire, en plus de l’amende et/ou de la réparation,
- soit comme peine unique lorsque l’amende n’est pas prévue par un texte et qu’aucun dommage n’a été causé.



II. Les servitudes administratives



1° La servitude de pêche : loi du 29 juin 1984, article L.235-9 du Code rural, les riverains des cours d’eau et plans d’eau domaniaux, ont l’obligation de laisser le long de ceux-ci et à l’usage des pêcheurs, un espace libre de 3,25 mètres de largeur, réduit à 1,50m lorsque cela est possible et pour les cours d’eau rayés de la nomenclature mais maintenus dans le domaine public.



2° La servitude de passage sur le littoral : L’article 52 de la loi du 31 décembre 1976, article L.160-6 du Code de l’Urbanisme, fait obligation aux riverains du domaine public maritime de laisser à l’usage des piétons un sentier de 3 mètres de largeur, anciennement qualifié « sentier du douanier ».

Cette servitude, qui, en principe, ne grève pas les terrains situés à moins de 15 mètres des bâtiments d’habitation, peut être suspendue ou modifiée par décision motivée du Préfet, la loi du 3 janvier 1986 sur le littoral permettant une modification de tracé grévant exceptionnellement les propriétés non riveraines.



3° La servitude non aedificandi sur le littoral : En dehors des espaces urbanisés (CE, 20 mars 1998, La Rochefoucauld) la loi du 3 janvier 1986 sur la mise en valeur du littoral, article L.146-4 du Code de l’Urbanisme, déclare non constructible,
- sauf autorisations spéciales et sauf pour les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau -,
une bande de 100 mètres de large le long du rivage et à compter de sa limite haute.

Depuis la loi Jospin n°2000-1208 du 13 décembre 2000 le plan local d'urbanisme (PLU) peut élargir la bande littorale "pour des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l'érosion des côtes".



III. La protection contre les occupants sans titre



L'administration dispose de moyens contentieux (1°) et de la procédure spéciale de l’exécution forcée (2°). Mais l'administration peut préférer tolérer la présence de l'occupant sans titre tout en percevant des redevances (3°).



1° Les moyens contentieux



a. Devant le juge judiciaire : au fond, les personnes publiques et leurs concessionnaires, notamment, peuvent exercer une action possessoire.
Mais en présence d’une voie de fait de l’administration le juge de l’action possessoire peut réintégrer l’occupant paisible dans la possession du bien en attendant qu’il soit, le cas échéant, statué sur le droit de propriété (T. C., 24 fév. 1992, Couach).

Le juge des référés est également compétent pour ordonner l’expulsion de l’occupant sans titre - dès lors que cette mesure peut être décidée sans qu’il y ait lieu de prendre parti sur l’exécution ou la validité du titre d’occupation.



b. Devant le juge administratif : au fond, l’administration peut obtenir l’expulsion des occupants sans titre, indépendamment du contentieux contractuel.

CE : - L’expulsion n’est pas subordonnée à la fixation préalable d’une indemnité

- le juge ne peut pas donner à l’occupant sans titre un délai pour vider les lieux

- ni ordonner à l’administration de reloger l’intéressé.

TC (4 juillet 1991, Association Maison des jeunes et de la culture Boris Vian, concernant la ville de Pontault-Combault) : l’administration peut exiger des occupants sans titre la remise en état des lieux indûment occupés, mais l'administration ne peut pas détruire les biens mobiliers des occupants ce qui constituerait une voie de fait.

Le juge administratif des référés est également compétent pour ordonner l’expulsion dès lors que, d’une part, une telle demande ne se heurte à aucune contestation sérieuse, qu’elle peut donc être ordonnée sans faire préjudice au principal et que, d’autre part, la libération des locaux occupés présente un caractère d’urgence ( CE, 16 mai 2003, Icomatex).

Si l'administration décide d'intervenir sans décision de justice, et en l'absence de fondement légal, d'urgence ou de circonstances exceptionnelles, il y a voie de fait.

Le Tribunal des conflits considère d'ailleurs que la seule menace d'une expulsion d'office, dès lors qu'elle est précise et comporte un jour fixé d'exécution, constitue une voie de fait.



2° L’exécution forcée



C’est une voie qui est aujourd’hui subsidiaire, qui est prévue par détermination de la loi quand il n’y a pas d’autre voie mise à la disposition de l’administration, en cas d’urgence, d’obtenir l’expulsion des occupants sans titre. C’est quand l’administration agit sans être autorisée par le juge judiciaire ou administratif.

CE : Si l’exécution forcée irrégulière a causé un préjudice à l’occupant sans titre, celui-ci ne peut obtenir réparation en vertu du principe général selon lequel l’atteinte portée à une situation illégitime exclut tout droit à indemnisation. Exception : au cas par cas par la jurisprudence .

De fait, l’administration peut être tentée d’utiliser les forces de police pour obtenir rapidement exécution.

La loi prévoit dans certains cas : autorise l’administration de pratiquer l’exécution forcée sans décision de justice. l’article L.25 du Code de la Route autorise l’administration à faire immobiliser ou enlever les véhicules dont la circulation ou le stationnement irréguliers gènent l’utilisation normale des voies ou compromettent la sécurité des usagers.



3° La perception de redevances



Dans certains cas, l’administration peut, bien entendu, tolérer la présence de l’occupant sans titre.
Elle peut percevoir des redevances, qui sont considérées comme sanctionnant une occupation sans autorisation selon l’article 28 du Code du Domaine de l’Etat.





Sous section 2. Le domaine privé



§ 1. La gestion du domaine privé



La gestion du domaine privé relève, en principe, du droit privé (A/).
Mais, par exception, le domaine privé peut être soumis à certaines règles de droit public (B/).



A/ Le principe : l’application du droit privé



I. La répartition des compétences



La gestion du domaine privé incombe aux responsables de l’administration propriétaire :

- le ministre pou l’Etat

- pour les collectivités territoriales, il faut distinguer les décisions les plus importantes (achats, aliénations, notamment) sont prises par les assemblées délibérantes (conseil régional, conseil général, conseil municipal) et la gestion courante relève de la compétence des exécutifs (présidents et maire).



II. Les conséquences de la gestion privée



La gestion étant une gestion privée les règles de protection de la domanialité publique ne s’appliquent pas :

Jpce : les biens du domaine privé peuvent être expropriés, et soumis aux servitudes du code civil (lois de 94) ou encore aux règles de délimitation du domaine privé (bornage de la voirie routière ou rivage de la mer) (TC, 18 juin 2001, Lelaidier).



III. Le contentieux



Il est judiciaire, c’est le cas notamment pour les actions en responsabilité engagées contre les collectivités publiques en cas de dommages imputables à la gestion de leur domaine privé.

Ex. : pour les dommages causés par des infiltrations d’eau provenant d’une source située sous des terrains du domaine privé de l’Etat, ou par des infiltrations d’eau émanant d’une canalisation désaffectée passant sous une maison privée.

Ex. : les dégâts causés à des récoltes par des sangliers provenant d’une forêt domaniale

Ex. : C.E. 28 nov. 1975, O.N.F. c/ Abamonte : préjudices consécutifs à la chute d’un enfant dans une carrière désaffectée située dans une forêt domaniale

Cass., 2ème civ., 29 avr. 1998, Cne Biarritz : Le juge judiciaire peut enjoindre à une collectivité publique d'avoir à effectuer des travaux sur son domaine privé.



B/ L’exception : l’application de certaines règles de droit public



à application de certaines règles de droit public :



I. Les privilèges de l’administration



L’administration bénéficie pour son domaine privé d’un certain nombre de privilèges :
- le domaine privé est insaisissable,
- les biens du domaine privé bénéficient d’un régime fiscal dérogatoire,
- pour les créances l’administration peut recourir aux procédés de droit public,
- pour les dettes il est fait application de la déchéance quadriennale,
- dans certains cas l’administration peut prendre des règlements concernant l’utilisation du domaine privé, règlements qui sont des actes administratifs,
- les contrats sont des contrats de droit public s’ils contiennent des clauses exorbitantes du droit commun, sauf pour les baux ruraux,
- les travaux sur le domaine privé peuvent être des travaux publics



CAA Nantes, 30 juin 2000, Préfet Vendée c. Cne de Saint-Révérend : certains principes s'imposent aux gestionnaires, comme le principe selon lequel "une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d'intérêt privé" et le "principe d'égalité de traitement des citoyens".Toutefois le respect de ces principes n'interdit pas la cession par une commune de parcelles de lotissement à des tarifs différents pour les résidences secondaires et principales et pour les jeunes ménages qui construisent leur résidence principale dans la commune, l'objectif de celle-ci étant "la revitalisation de la commune par une augmentation et un rajeunissement de la population sédentaire", qui est un motif d'intérêt général.



II. Les actes détachables



La théorie générale de l’acte détachable s’applique aux activités de gestion du domaine privé qui relèvent alors du contentieux du droit public.

Ces actes sont dits détachables du domaine privé, par exemple l’ ONF : si la gestion des forêts de l’Etat par l’O.N.F. relève des tribunaux judiciaires, la décision par laquelle le ministre de l’agriculture autorise les coupes de bois dans les forêts de l’Etat, se rattache à l’exécution d’une mission de service public de protection de la forêt présentant un caractère administratif détachable des opérations de gestion.

Relève du contentieux administratif un recours contre une délibération d’un Conseil municipal mettant fin au bail du droit de chasse dans les bois communaux, alors que relève du judiciaire la même décision mais prise par la commission d’adjudication agissant comme mandataire des propriétaires fonciers.



III. Le fonctionnement d’un service public sur le domaine privé ou l’affectation du domaine privé à l’usage direct du public



1° Du fait d’une affectation



Certains biens du domaine privé peuvent être affectés à des services publics ou à l’usage direct du public : - par exemple les chemins ruraux et les biens communaux par détermination de la loi ;

- mais aussi des biens qui ne comportent pas d’aménagements spéciaux particuliers, qui leur permettraient d’être adaptés exclusivement ou essentiellement au but particulier du service, ou qui ne sont pas adaptés par nature à ce but

- des biens qui sont utilisés directement par le public sans avoir reçu un aménagement spécial en vue de cette utilisation.

à Si, donc, le domaine privé sert d’assiette au fonctionnement d’un service public ou est utilisé directement par le public les actes et opérations afférentes relèvent du droit public.



2° Du fait de l’existence d’un contrat administratif



Certains contrats administratifs peuvent concerner le domaine privé des administrations.

Ex. : - contrat de concession d’un SP

- contrat d’exploitation d’eau minérale ou thermale

Ex. : contrat relatifs à la construction et l’exploitation des casinos municipaux.

§ 2. La location des biens du domaine privé aux particuliers



Certaines personnes de droit public sont extrêmement riches.
Par exemple en 1995 la ville de Paris est propriétaire, directement ou indirectement, de 5120 hectares, 10 450 immeubles, environ 150 000 appartements, dont 1500 environ de son domaine privé sont attribués aux agents publics de la ville et 1300 environ font l'objet de contrat privé de location à des particuliers non agents publics.
En 1996, suite à la campagne de presse concernant les avantages dont bénéficiait la famille de M. Alain Juppé, Premier ministre de M. Jacques Chirac, ancien maire de Paris, M. Jean Tiberi, nouveau maire de Paris décidait de vendre une partie du domaine privé de la ville et d'en transférer une autre partie aux bailleurs sociaux (800 appartements aux HLM, les autres mis en vente en fin de bail).
En 2002, le nouveau Maire de Paris, M. Bertrand Delanoë, qui poursuit cette politique, s'engage à vendre certains immeubles afin de financer la création de crèches.

La location des biens du domaine privé aux particuliers prend la forme, dans le cadre du service, de concession de logement aux agents publics (A/) et, hors service, de contrat privé de location d’immeubles (B/) et de meubles (C/).

A/ La concession de logement aux agents publics

Dans les immeubles du domaine privé des administrations les agents publics peuvent obtenir une concession de logement qui est soumise à certaines conditions d’attribution (I), qui est accordée pour une durée fonctionnelle (II) et qui relève du contentieux administratif, notamment à propos du logement des instituteurs ou professeurs des écoles (III).

I. Les conditions d’attribution

La concession de logement est prévue par le Code du domaine de l'Etat (art. R.92 et suivants).
Elle est accordée, après avis du directeur départemental des services fiscaux, par le ministre compétent et le ministre des finances qui peuvent déléguer leurs pouvoirs aux préfets et aux autorités habilitées.
Elle est acordée lorsque l’occupation du logement répond soit à une nécessité absolue de service soit à une utilité de service.

Les concessions accordées par nécessité absolue de service comportent la gratuité de la prestation du logement nu, mais la gratuité peut être étendue aux fournitures d’eau, de gaz, d’électricité et de chauffage, ou à certains seulement de ces avantages.

Les concessions accordées pour utilité de service sont assujetties au paiement de redevances, qui sont égales à la valeur locative des locaux occupés, déterminée conformément à la législation relative aux loyers des locaux à usage d’habitation, diminuée de certains abattements, les fournitures restant à la charge des locataires.

II. Pour une durée fonctionnelle

La durée des concessions est strictement limitée à celle pendant laquelle les intéressés occupent effectivement les emplois qui les justifient.
Lorsque les concessions de logement viennent à expiration les intéressés doivent vider les lieux sans délai, sous peine de faire l’objet de mesures d’expulsion.

III. Le contentieux du logement des instituteurs ou professeurs des écoles

Les concessions de logement donnent lieu à un contentieux administratif assez fourni, concernant, notamment, le logement des instituteurs ou professeurs des écoles.

Selon les lois des 30 octobre 1886 et 19 juillet 1889 ainsi que le décret du 25 octobre 1894 les communes ont l’obligation de mettre un logement convenable (notion variable et subjective) à la disposition des enseignants du primaire qui en font la demande, ou, à défaut, de leur verser une indemnité représentative.
Dès l'instant où le juge aux affaires matrimoniales a autorisé la résidence séparée, chacun des époux peut prétendre à un logement ou à une indemnité représentative (C.E., sect., 06 octobre 1995, Ville de Marseille).

Si un enseignant du primaire refuse un logement dit convenable et vacant il perd de ce fait tout droit à indemnité (CE, 4e et 1e s-sect., 2 mai 1990, Bernadette François - affaire concernant l’Alsace-Moselle, régime général).
Il en est de même lorsque l’enseignant quitte volontairement le logement attribué (C.E. 20 janvier 1978, Cne de Trèbes).

Aucun texte n’oblige la commune à participer aux dépenses de fournitures d’eau, de gaz, d’électricité et de chauffage (C.E. 30 sept. 1987, Lucas).

B/ Le contrat privé de location d’immeubles

Les particuliers, y compris les agents publics, hors service, peuvent louer les immeubles du domaine privé des administrations, ce qui suppose une procédure particulière (I) et entraîne une compétence contentieuse (II).

I. La procédure

Il faut distinguer, d’une part, la procédure applicable à l’Etat, de celle, d’autre part, qui concerne les collectivités territoriales décentralisées.

Pour l'Etat les locations sont accordées par le Préfet après fixation par le directeur des services fiscaux des conditions financières du contrat.
Elles sont accordées soit à l’amiable soit par voie d’adjudication aux enchères publiques.
Dans les deux cas les contrats sont passés dans la forme administrative.
Certains contrats sont soumis à des régles particulières :
- ainsi, pour les forêts et terrains à boiser ou à restaurer du domaine forestier de l’Etat, géré par l’O.N.F., c’est le service du domaine qui établit lui-même et passe en forme administrative les actes de location.

Pour la région, le département et la commune la compétence relève des exécutifs après délibérations des assemblées.

II. La compétence contentieuse

1° Le principe

Le contrat de location du domaine privé immobilier des collectivités publiques est un contrat de droit privé.

En conséquence les litiges sont de la compétence des tribunaux judiciaires : par exemple le contentieux des baux qui sont consentis pour la location des presbytères, qui selon la loi du 9 décembre 1905 (loi de séparation des Eglises et de l’Etat) appartiennent au domaine privé des communes, relève des juridictions judiciaires, sauf présence de clauses exorbitantes du droit commun (TC, 14 mai 1990, Cne de Bouyon (Alpes-Maritimes) c. Norbert Battini).



2° Les exceptions

Selon une jurisprudence désormais classique la compétence est administrative dans deux hypothèses :
- lorsque l’on est en présence d’un acte détachable,
- lorsque le contrat est administratif, soit par détermination de la loi, ou lorsqu’il y a des clauses exorbitantes du droit commun (C.E. 31 juillet 1912, Soc. des granits porphyroïdes des Vosges), ou lorsque le contrat implique la participation directe du cocontractant à l’exécution d’un service public (C.E. 20 avril 1956, Epoux Bertin ; Consorts Grimouard).

C/ Le contrat privé de location de biens mobiliers

Le service du domaine peut louer à des particuliers les biens du domaine privé mobilier de l’Etat.
En principe la location ne doit pas être faite à un prix inférieur à la valeur locative du bien, valeur qui est fixée par le service lui-même...
Le contentieux est judiciaire.

Notons, en passant et pour le plaisir, que c'est la Direction du mobilier national, qui dépend du ministère de la culture, qui est chargée d'assurer l'ameublement des résidences présidentielles, de l'Assemblée nationale, du Sénat, des ministères et ambassades, notamment.
Cette administration doit veiller à la conservation de deux cent mille pièces, dont trente six mille en réserve.
Selon le rapport 1997 de la Cour des comptes, l'inspection en 1993 et 1994 de neuf ministères permettait de constater que mille cent trente-huit meubles répertoriés avaient été "non vus" (remarquable euphémisme administratif) ...

Section 4. Acquisition et aliénation du domaine

§ 1. L’acquisition selon les modes de droit privé

A/ L’acquisition à titre onéreux

à Elle s’effectue par le contrat civil de vente et le contrat d’échange.

I. Le contrat civil de vente

Pour acquérir un bien l’administration peut, en principe, choisir entre la passation d’un contrat administratif ou d’un contrat civil de vente.

Si elle choisit le contrat civil de vente, dans la plupart des cas les acquisitions d’immeubles sont soumises à l’avis de commissions compétentes et/ou du service des domaines.

Le Conseil d’Etat rappelle, dans son arrêt du 9 mai 1990, 5e et 3e s-sections, Cne de Lavaur, que si l’acquisition est faite par une commune il faut qu’il y ait une délibération juridique du Conseil municipal et pas seulement évocation en Conseil d’une éventuelle acquisition :
« Considérant qu’il ressort des pièces du dossier ...que, si la question de l’achat éventuel du château des Clauzades et de son parc a bien été évoquée au cours de la séance du Conseil municipal du 17 mai 1983, ni la question du principe de cette acquisition ni celle de ses modalités n’ont été soumises à la délibération du Conseil ; que le projet ne figure pas au budget primitif voté au cours de la séance ; que, à supposer même qu’aucune objection formelle n’ait été exprimée et que l’assentiment des membres du Conseil ait pu apparaître général sur les informations qui lui étaient fournies, aucune délibération du Conseil municipal n’a décidé cette acquisition, ni autorisé le maire à y procéder ; que cette prétendue délibération doit donc être regardée comme un acte nul et de nul effet dont l’inexistence peut être constatée à tout moment ; »

II. Le contrat d’échange

Le contrat d’échange est le contrat de droit privé qui nécessite une double opération d’acquisition et d’aliénation avec compensation du prix.
La procédure comprend certaines formalités spécifiques, notamment des expertises.

B/ L’acquisition à titre gratuit

I. Les libéralités

Les particuliers peuvent toujours faire des donations et des legs au profit des personnes morales de droit public.
Mais ces libéralités soulevant fréquemment des réclamations des familles, et comportant des charges, ne sont acceptées qu’à la suite d’une procédure particulière qui est variable selon qu’il s’agit de l’Etat, des Etablissements publics de l’Etat ou des collectivités territoriales décentralisées.

1° Pour l’Etat

L’acceptation est subordonnée à une autorisation administrative qui est donnée par arrêté ministériel ou, s’il y a réclamation des familles, par décret en Conseil d’Etat.
Les charges peuvent être réduites ou modifiées lorsque les revenus produits par ces libéralités sont insuffisants pour assurer l’exécution intégrale des charges imposées.
Les dons et legs faits à l’Etat peuvent être restitués par arrêté interministériel ; les fonds et titres sont alors versés à la Caisse des dépôts et consignations. Si les biens n’ont pas été repris à l’expiration d’un certain délai ils peuvent être aliénés, le produit de l’aliénation étant versé à la Caisse des dépôts.

2° Pour les Etablissements publics de l’Etat

Les Etablissements publics de l’Etat, autres que les hospices et hôpitaux, acceptent et refusent les libéralités non grévées de charges sans autorisation administrative.
Grévées de charges les libéralités sont acceptées par décret en Conseil d’Etat.

3° Pour les collectivités territoriales

La compétence relève des exécutifs avec intervention des assemblées délibérantes qui donnent leur accord définitif.

II. La prescription

L’administration peut acquérir par prescription les biens des particuliers.
Comme l’on sait, en vertu des dispositions de l’article 2265 du Code civil, s’il y a bonne foi, la prescription est de 10 ou 20 ans selon que le véritable propriétaire habite ou non dans le ressort de la Cour d’Appel territorialement compétente.
Et, en vertu des dispositions de l’article 2262 du Code civil, s’il y a mauvaise foi, la prescription est de 30 ans.

§ 2. L’acquisition selon les modes de droit public

A/ L’acquisition à titre gratuit

Par exception le contentieux est judiciaire.

Il s’agit des successions en déshérence, des biens vacants et sans maîtres, des épaves, des confiscations pénales, de la prescription de certains biens mobiliers, de l’accession spéciale.

I. Les successions en déshérence

L’Etat recueille gratuitement les successions en déshérence (absence d’héritiers), en vertu des articles 539, 723 et 768 et suivants du Code civil.

II. Les biens vacants et sans maîtres

L’Etat recueille gratuitement les biens vacants et sans maîtres, en vertu des articles 539 et 713 du Code civil.

III. Les épaves

Le régime est différent selon qu’il s’agit d’épaves maritimes, d’épaves fluviales ou d’épaves terrestres.

1° Les épaves maritimes

Elles deviennent propriété de l’Etat, s’il n’y a pas réclamation du propriétaire dans un délai de 3 mois.
Les épaves maritimes estimées dangereuses peuvent être détruites.

2° Les épaves fluviales

Elles deviennent propriété de l’Etat 1 mois après leur découverte, s’il n’y a pas réclamation.

3° Les épaves terrestres

Les objets trouvés reviennent à celui qui les a découverts après un délai coutumier de 1 an et 1 jour, mais le propriétaire, en vertu de l’article 2279 du Code civil, peut les réclamer pendant 3 ans à compter du jour de la perte.

IV. Les confiscations pénales

Il s’agit des confiscations pénales prononcées :
- soit en application de l’article 11 de l’ancien Code pénal, confiscation du corps du délit et/ou des choses produites par le délit et/ou qui ont servi à le commettre, pour les crimes et délits en général ; le nouveau Code pénal prévoit des mesures comparables dans ces articles 131-10, 131-21 et 131-39 8° ;
- soit en application de l’article 37 de l’ancien Code pénal, confiscation des biens des condamnés pour crimes de trahison et d’espionnage et ceux tendant à troubler l’Etat par le massacre ou la dévastation (attentats) ; le nouveau Code pénal prévoit également la confiscation dans de nombreux articles pour les crimes et délits commis contre la Nation, l’Etat et la paix publique (art. 414-5 3°, -7 2°, art. 422-5 2°, art. 431-7 3°, -11 3°, -20 2°, -21, etc...).
- soit en application de l’article L.10 du Code de la Route, confiscation des véhicules, lorsque le conducteur est en état d’ivresse avec récidive, ou en état d’ivresse manifeste et a causé un homicide involontaire (art. 319 de l’ancien Code pénal ; art. 221-6 à -9 du nouveau Code) ou est l’auteur de coups et blessures involontaires ayant entraînés une incapacité totale de travail de plus de 3 mois (art. 320 de l’ancien Code ; art. 222-19, -21 et -44 5° du nouveau Code).

V. La prescription de certains biens mobiliers (art. L.27 code du domaine de l’Etat)

La prescription est trentenaire pour les dépôts, de sommes d’argent et de tous avoirs en espèces, de titres et de tous avoirs en titres, dans les banques et organismes financiers non réclamés par les ayants droit.
Elle est également trentenaire, ou conventionnelle, pour les actions, parts de fondateurs, obligations et autres valeurs mobilières des sociétés civiles et commerciales, et de toutes collectivités publiques et privées.
Elle est quinquennale, ou conventionnelle, pour le montant des coupons, intérêts ou dividendes des actions, parts de fondateur, obligations et autres valeurs mobilières des personnes morales sus-indiquées.

VI. L’accession spéciale

Par principe les collectivités publiques bénéficient des mêmes droits, en matière d’accession, que les particuliers, en vertu de l’article 547 du Code civil, selon lequel : »Les fruits naturels ou industriels de la terre, les fruits civils, le croît des animaux, appartiennent au propriétaire par droit d’accession ».
Et des textes particuliers permettent à l’Etat de faire entrer par accession dans son domaine privé les îles et les îlots qui se forment dans le lit des cours d’eau domaniaux, et les atterrissements qui apparaissent dans les lacs domaniaux.

B/ L’acquisition par contrat administratif

Cela concerne les biens immobiliers, les biens mobiliers, l’offre de concours.

I. Les biens immobiliers

Pour acquérir un immeuble l’administration peut toujours passer un contrat administratif.

II. Les biens mobiliers

Il s’agit du marché de fournitures.
Le marché de fournitures étant un contrat avec clauses exorbitantes du droit commun est un contrat administratif.

III. L’offre de concours

C’est un contrat administratif par détermination de la loi, par lequel un particulier donne à une personne morale de droit public un bien ou une somme d’argent, à la condition que celle-ci s’engage à exécuter un travail ou à faire fonctionner d’une certaine manière l’un de ses services publics.
La personne publique est libre d’accepter ou de refuser le concours.
Après avoir accepté l’offre l’administration peut ne pas exécuter l’engagement qu’elle a pris. Elle sera alors tenue de restituer le bien offert, mais ne sera tenue à aucune indemnité, que l’inexécution soit totale ou partielle (C.E. 25 juillet 1986, Mme Piquemal).
Toutefois, selon le Conseil d’Etat dans sa décision du 28 octobre 1945, Chanoine Vaucanu, la personne publique est obligée d’accepter le concours lorsqu’il s’agit de réparer une église avec une somme suffisante pour le faire.

C/ Les cessions forcées

I. La délimitation du domaine public

Comme l’on sait la délimitation du domaine public peut avoir pour conséquence de priver les riverains d’une partie, ou de la totalité, de leur propriété.
Ils sont indemnisés.



II. L’exercice du droit de préemption

Ce droit permet à l’Etat ou à une collectivité territoriale (généralement une Commune) d’acquérir en priorité les immeubles des particuliers qui sont situés dans certaines zones protégées (voir infra sur l’urbanisme).

III. L’expropriation pour cause d’utilité publique

L’administration et certains particuliers ayant une activité d’intérêt général ou une mission de service public peuvent contraindre un particulier ou une administration à leur céder la propriété d’un immeuble ou d’un droit réel immobilier ou, exceptionnellement, de certains meubles, moyennant le versement d’une juste et préalable indemnité.

IV. La nationalisation

La nationalisation est une forme d’expropriation qui permet de transférer à l’Etat, en partie ou en totalité, la propriété de certaines entreprises privées.
Selon le Préambule de la Constitution de 1946, la nationalisation est un devoir de l’Etat, pour « tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait ».

V. La réquisition

La réquisition permet à l’administration soit d’utiliser les services des individus et des entreprises soit d’user d’un immeuble ou d’un meuble, mais aussi de s’approprier un meuble.

§ 3. L’aliénation du domaine

Le principe supporte des réserves, quelle que soit la forme de l’aliénation du domaine.

A/ Le principe et ses réserves

I. Le principe

En principe les personnes morales de droit public sont libres d’aliéner les biens de leur domaine privé.

II. Les réserves

Cependant sont interdites :
- les aliénations à titre gratuit,
- les aliénations forcées car le domaine est insaisissable,
- les aliénations de certaines dépendances du domaine privé, telles que les réserves foncières ou le patrimoine des entreprises publiques (une loi de dénationalisation/privatisation étant alors nécessaire ; par exemple les lois du 2 juillet et du 6 août 1986)
- les acquisitions des biens du domaine par les personnes dépositaires de l’autorité publique ou chargées d’une mission de service public ou investies d’un mandat électif public (art. 432-12 du code pénal), sauf les exceptions prévues concernant les maires, adjoints et conseillers municipaux délégués ou agissant en remplacement du maire qui sont autorisés à acquérir des biens mobiliers ou immobiliers et bénéficier de fourniture de services dans la limite d’un montant annuel de 100 000 frs (loi n°92-68 du 22 juillet 1992).



B/ La forme de l’aliénation

L’aliénation prend ordinairement la forme d’un contrat de vente et très exceptionnellement celle d’une concession domaniale.

I. Le contrat de vente

De nature publique ou privée le contrat de vente est soumis à des règles restrictives.

1° La nature du contrat

Pour les immeubles de l’Etat le contrat est administratif par détermination de la loi du 28 pluviose an VIII et donc le contentieux est administratif.
Pour les biens mobiliers de l’Etat le contrat est de droit privé et donc le contentieux est judiciaire.
Pour les biens des collectivités territoriales le contrat est un contrat de droit privé et donc le contentieux est judiciaire.

2° Les règles restrictives

Le contrat de vente est soumis à certaines règles restrictives :
- en principe l’aliénation d’un immeuble doit être autorisée et faire l’objet d’une adjudication publique ; cependant la cession amiable est possible lorsque, notamment (art. R.129-1, c. dom. Etat), la valeur vénale n’excède pas une somme fixée réglementairement (art. A.104-1) ou lorsque des textes spéciaux le prévoient ;
- d’autre part les biens mobiliers de l’Etat doivent être vendus par des agents assermentés de l’administration des domaines avec publicité et concurrence ; cependant la cession amiable est autorisée « pour des considérations de défense nationale, d’utilité publique ou d’opportunité », selon l’article L.69 du Code du domaine de l’Etat.

II. La concession domaniale

Il s’agit d’une vente conditionnelle de terrains.
Le concessionnaire ne deviendra propriétaire du bien qu’après avoir effectué les travaux prévus au contrat et payé le prix convenu.
Les deux formes de concession domaniale utilisées sont :
- la concession de marais à charge d’asséchement,
- et la concession d’endigage.
La concession d’endigage est notamment utilisée par les promoteurs pour la réalisation de ports de plaisance et de marinas.
Selon le décret du 29 juin 1979 le champ d’application des concessions est en principe limité par leur « affectation à l’usage du public, à un service public ou à une opération d’intérêt général ». La concession est conclue pour 30 ans maximum conformément à un cahier des charges type (arrêté du 10 juillet 1979). L’article 27 de la loi littoral du 3 janvier 1986 s’applique aux concessions dans la mesure ou il interdit, en dehors des zones portuaires et industrialo-portuaires, de porter atteinte à l’état naturel du rivage de la mer notamment par endiguement ...., sauf service public ou travail public ayant donné lieu à déclaration d’utilité publique.
Le Tribunal administratif de Bastia a fait une interprétation « écologique » de ce texte en annulant un permis de construire permettant de réaliser des résidences de tourisme sur les terre-pleins du port de plaisance de Toga à Bastia remblayé dans le cadre d’une concession d’endigage, ces résidences ne pouvant être liées au service public du port de plaisance, ni à un travail public (15 juillet 1992, Copropriété de la résidence du Cap).

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