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11/08/2005

La responsabilité de l'administration

TITRE 1 LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE


LES CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE DE LA RESP ADM



SECTION I : LA RESPONSABILITE POUR FAUTE


I : DISTINCTION ENTRE A FAUTE PERSO ET LA FAUTE DE SERVICE


A : L’élaboration historique de cette distinction

Le pb de départ : «  Système de la garantie des fonctionnaires »
La loi des 16-24 août 1790 comportait cette disposition «  Les juges ne pourront citer devant eux les administrateurs pr raison de leur f° »
Pb : Qd un agent est il en f° ?

C’est à cette q° que répond l’art 75 de la Constitution de l’An VIII :
S’agissant des agents de l’adm°, ils ne pourraient ê poursuivis pr des faits commis ds l’ex de leur f° qu’en raison d’une décision du CE. Le CE a eu tendance à avoir une conception extensive qt à définir si un administrateur est en f° ou pas.
Le décret du 19 sept 1870 met un terme à cette garantie des fonctionnaires ms ce syst allait apparaître sous un autre aspect.

TC – 30 juillet 1875 – «  Pelletier »
L’officier resp de l’état de siège ds l’Oise avait fait saisir le journal qu’éditait M.Pelletier. Ce dernier dde réparation du prej subi pr faute de l’administrateur sur le fdt de l’art 1382 du C.Civ, Le décret du 19 sept 1870 ayant abrogé le syst de la garantie des fonctionnaires.
Le préfet considère que le conflit met en cause un fonctionnaire ds l’ex de ses f° et ne peut dc ê réglé dvt les tribunaux jud.
En effet, Le décret du 19 sept 1870 a abrogé l’art 75 de la Constitution de l’An VIII, ms La loi des 16-24 août 1790 interdit les tribunaux jud. de régler les conflits entre un administrateur et son administré.
Le TC donne raison au préfet en se référant à la loi des 16-24 août 1790. Ce n’est pas une faute perso de l’agent dc seul le TA est compétent.

Cet arrêt distingue selon que la faute commise par le fonctionnaire est ou n’est pas « détachable » des f°. Ds la 1ère hyp, il s’agit d’une faute perso dvt les tribunaux jud. auront à connaître. Ds la 2nde, il s’agit de fautes non détachables des f° qualifiées de faute de service.

Ds l’intérêt des vict, parce que l’erreur commise par les agents a des csqces svt graves qu’ils st ds l’impossibilité mat. de supporter, et ds l’intérêt de l’adm° elle même dont les tâches confiées à un agent, simple mandataire, sont empreintes de neutralité et d’objectivité, il apparaît que la faute de service doit ê la règle et la faute perso, « de nature à engager la responsabilité particulière » de l’agent, l’exception.


B : Distinction faute de serv / faute perso

La faute perso est la faute qui se détache du serv de sorte que le juge jud peut la constater, l’analyser et l’apprécier sans avoir à porter un jugt sur la marche du serv.
La faute de serv est la faute liée au serv de sorte qu’elle ne peut ê ni constater, ni analyser , ni apprécier sans avoir à porter un jugt sur la marche du serv.

Quels st les critères qui permettent de faire cette distinct° :
Lorsque la faute est commise en dehors du serv et dépourvue de tout lien avec lui, le comportement est d’ordre privé et la faute purement perso.
La faute a été commise ds l’exercice du serv ms la faute s’en détache. Il s’agit alors d’agissements graves, caractérisés soit par des violences et brutalités inadmissibles, soit par des faits révélant l’intention de nuire et une malveillance délibérée.
La faute a été commise en dehors du service ms « non dépourvue de tout lien avec le serv » : il y aura alors cumul de responsabilité.

La jp va également analyser :
le caractère intentionnel des faits : l’agent a t i voulu commettre le dô ? Si il y a un élt intentionnel, il y a faute perso
la gravité de la faute : dès lors qu’une faute dépasse ce qu’on peut attendre , il y a faute perso


C : Du cumul des fautes au cumul de responsabilité

Le CE a élaboré une jp subtile répondant à la fois à la q° de l’obligation de la dette et à celle de la contribution à la dette.

La progression de la jp

TC – 30 juillet 1873 – «  Pelletier » : Deux fautes alternatives => Faute personnelle ou faute de serv
Deux cas est nettement dissociés. La vict peut :
Soit invoquer une faute perso : Contentieux juge jud.
Soit invoquer une faute de serv : contentieux juge adm (La faute perso est tjs « détachées » du serv)

CE – 3 février 1911 – «  Anguet » : Cumul de fautes => Faute personnelle et faute de service
La faute de service (porte ppale d’un bureau de poste fermée qqls minutes avant l’heure légale) est cumulée avec la faute personnelle ( brutalité des agents occupés au tri postal ds une salle annexe, empruntée par Anguet pour sortir)
Le cumul permet à Anguet de mettre en cause ,devant le juge adm, la resp de l’état , bien que la faute personnelle ne puisse ê niée. L’arrêt offre la possibilité à la vict de s’adresser (pour l’esble) au juge adm, mettant ainsi en cause le serv et le patrimoine de l’adm° resp. Elle peut aussi, pr l’esble, s’adresser au juge jud. en mettant en cause le fonctionnaire et son patrimoine.

CE – 26 juil1 1918 – «  Lemonnier » : Cumul de resp => Une seule faute commise ds le cadre du serv et couverte par lui
L’accident dont a été vict Mme Lemonnier, blessée par une balle ayant manqué des cibles flottant sur une rivière, alors que la vict se promenait sur l’une des rivières très fréquentée à l’occasion de la fête locale, a eu pour cause la faute du maire de la commune qui a manqué au devoir de sa charge : assurer la sécu publique.
Il n’y a pas de faute de serv ms « le serv ne se détache pas de la faute » et la faute perso est « couvert » en partie ou en totalité par le serv.. Le juge reconnaît que l’adm° n’a commis aucune faute de serv ms, par une fict°, fait couvrir la faute perso par le serv , afin que la vict puisse obtenir réparation de l’adm°. Ce syst n’est pas sans rappeler la resp des commettants pr les dô causés par leur préposé (art 1384 C.Civ)
Selon la conclusion de Léon Blum, commissaire du gvt « La faute se détache peut ê du serv…ms le serv ne se détache pas de la faute », il décide que, même s’il n’y a que faute perso elle ne peut pas entièrement ê détachable du serv.

CE – 18 nov 1949 – «  Dlle Mimeur » : Cumul de resp , même pour une faute commise en dehors du serv.
Le cumul de resp jouera aussi ds l’hyp de fautes perso commises en dehors du serv ms à son occasion. C’est le cas d’accidents causés par les conducteurs de véhicules adm les utilisant à des fins perso. La jp « Lemonnier » est ici élargie aux fautes perso commises hors serv ms non dépourvues de tout lien avec lui.

CE – 28 juillet 1951 – «  Delville et Laruelle » : Les actions récursoires

* Delville : Hypothèse d’un cumul de fautes
Accident causé par un camion militaire dont les freins étaient défectueux (faute de serv) et dont le chauffeur était ivre (faute perso). Condamné par le juge jud, le chauffeur se retourne contre l’état (act° récursoire) et le CE partage la resp et la charge de l’indemnisation par moitié pour l’Etat et le chauffeur.

Act° récursoire de l’agent contre son adm°, 2 hyp :
Lorsque le dô a pr origine une faute perso et une faute de service (Delville), il y a cumul de faute et l’agent peut dder le remboursement partiel de l’indemnité versée ;
Lorsque le dô que le juge jud a condamné l’agent à réparer avait pr origine uniquement une faute de serv. Le juge jud s’est trompé et le préfet aurait du élever le conflit. L’agent a droit au rbst intégral ; c’est un PGD consacré par la loi du 13 juillet 1983.

* Laruelle : Hypothèse particulière d’un faute perso d’une faute de serv imputables au même agent public
Accident provoqué par le conducteur d’un véhicule militaire en bon état l’ayant emprunté pr ses besoins pers. Fait unique générateur : La faute du conducteur car c’est son comportement qui a induit en erreur le gardien du garage et permis le détournement du véhicule. La vict ayant mis en cause l’Etat dvt le juge adm se voit indemniser, l’Etat se retourne contre le chauffeur (action récursoire) et le CE le condamne à rembourser.
NB : La faute commise à l’égard de la vict est une faute perso, celle commise à l’égard de l’Etat est une faute disciplinaire.

La jp favorise le droit à l’adm° à ê remboursée des sô versées par elle aux vict , en lui permettant d’engager une act° récursoire contre ses agents lorsque ces derniers se st rendus coupables d’une faute perso : si l’administration joue le rôle d’une assurance multi ou tous risques à l’égard des vict, elle ne saurait assurer aux agents fautifs une totale impunité. L’act° récursoire pt aussi ê intentée contre l’adm° par l’agent si celui ci a été condamné par les trib jud, alors qu’une faute de serv serait décelable.

D : La notion de faute de service

Il est préférable de parler de « fonctionnement défectueux du service » ou de « faute commise ds l’ex du serv ». Qqls cas de figure peuvent ê distingués parmi les fautes de serv censurées par la jp :
Défaut de surveillance et de contrôle
Défaut d’entretien ( Cf contentieux des travaux publics)
Imprudences, maladresses, négligences, erreurs
Inertie, retards, omissions, abstentions ;
Promesses non tenues, renseignements inexacts.



II : PREUVE ET DEGRE DE LA FAUTE DE SERVICE


A : Faute prouvée, faute présumée

Lorsqu’une pers estime ê la vict d’une faute de l’adm°, elle doit, en ppe, en apporter la preuve.
La jp a parfois renversé la charge de la preuve, en imposant à l’adm° défenderesse de prouver qu’aucune faute ne lui est imputable et en créant une présomption de faute à son égard. Application dans 2 hyp :
Les accidents subis par les usagers des ouvrages publics, régime ds lequel l’adm° doit apporter la preuve de l’ « entretien normal » de l’ouvrage
Les accidents subis par les pers en traitement ds les hopitx publics : lorsque les soins donnés ont eu des csqces « anormales », c’est à l’hôpital de prouver l’absce de faute ( CE – 7 mars 1958 – « Dejous » )


B : Faute simple, faute lourde

Pour engager la resp de l’adm°, une faute simple suffit en ppe. Ds certains cas, le juge exige une faute qualifiée, dite « faute lourde ». L’idée est que lorsque le serv fonctionne ds des conditions difficiles, la faute légère est excusable.

1 – Domaines traditionnels de la faute qualifiée

a) Activités de police

La jp distingue entre les opérations jdqs de police grle, mesures prises dps les bureaux, pr lesquels une faute simple suffit et les opérations matérielles « sur le terrain » en vue du maintien de l’ordre qui exigent la faute lourde.
CE – 13 mars 1925 – « Clef » : le commissaire du gvt souhaitait que les act° de la police ne soit pas « énervées par des menaces permanentes de complications contentieuses »

b) Activités médicales avant 1992

La jp distinguait traditionnellement entre
Les dô causés par un défaut d’organis° ou de fonctionnement de l’hôpital : la faute simple suffit
Les dô dont l’accomplissement présente des difficultés sérieuses et requiert un niveau élevé de connaissances : une erreur de diagnostic ne sera sanctionnée que si le praticien a commis une faute lourde.

Deux arrêts récents sont venus bouleversés ces ppes, d’une part en supprimant l’exigence d’une faute lourde en mat. d’acte médical (CE – 10 avril 1992 – «  Epoux V ») , d’autre part, en introduisant la resp sans faute ds l’hyp. D’un risque exceptionnel (CE – 9 avril 1993 – « Mme G »).

Ds sa volonté d’indemnisation élargie des vict, la jp alors qu’elle exigeait auparavant une faute lourde, engage désormais la resp pr faute simple ds de nveaux dom :
Opérations fiscales d’établissement et recouvrement de l’impôt (CE – 27 juil 1990 – « Bourgeois »)
Dô causés par un acte médical à l’hôp public (CE – 10 avril 1992 – «  Epoux V »)
Dô causés par les act de réglementation et de transfusions sanguines (CE – 9 avril 1993 – « Mme G »).

c) Activités de tutelle ou de contrôle

Il est admis que si l’autorité contrôlée a commis une faute (même simple), l’autorité chargée du contrôle peut aussi voir sa resp engagée ms seult sur le terrain de la faute lourde.



SECTION II : LA RESPONSABILITE SANS FAUTE

C’est un des dom où la créativité du CE s’est largement manifestée, donnant des preuves évidentes de la spécificité et de l’originalité du droit public // au droit commun.
La resp sans faute st un moyen d’ordre public, le juge pouvant le soulever d’office même si les parties ne l’ont pas fait.

Db f° de ce type de resp :
La garantie d’indemnisation pr les vict qui n’auront pas à rapporter la preuve parfois difficile d’un comportement fautif
La garantie d’efficacité et de sérénité pr l’act° adm de la crainte de commettre une faute, crainte qui pourrait la conduire à l’inertie.

La vict n’a à prouver que le lien de causalité entre le dô qu ‘elle a subi et l’act de l’adm°. Seules st exonératoires la force majeure et la faute de la vict (pas celle du tiers). Le prej, outre les caractères de certain et direct, dit de surcroît ê anormal et spécial, notions pas tjs aisées à dégager.

Deux fondements st généralement donnés à ce syst :

La théorie du risque spécial et socialisé : Lorsque l’adm° fait courir pr des raisons de service et d’IG des risques exceptionnels aux individus, ceux ci ont droit à ê indemnisés sans qu’il soit nécessaire de prouver une faute de serv
La théorie de l’égalité dvt les charges publiques : Si une act de l’adm° profitant à tous entraine des charges lourdes et particulières pesant sur quelques uns, l’équilibre normal est interrompue et les inégalités inadmissibles qui se manifestent doivent ê réparés.


I : RESPONSABILITE SANS FAUTE FONDEE SUR LE RISQUE


A : Dommages de travaux publics causés aux tiers

S’agissant des usagers, la responsabilité a pour fondement la faute présumée : c'est à l’administration de prouver l’entretien normal . S’agissant des participants, la responsabilité pour faute est admise. S’agissant des tiers, la responsabilité est une responsabilité sans faute. Le tiers est la personne étrangère aux travaux publics ou à l’ouvrage public. Elle ne retire de l’ouvrage aucun avantage, elle est passive.
(CE – 21 octobre 1971 - "Ville de Fréjus")


B : Choses et méthodes dangereuses, risque de voisinage

* Explosifs et munitions

Cette situation a été reconnue à l’occasion de l’affaire du fort de la double Couronne à Saint Denis où un grand nombre d’explosifs avaient été entreposés durant la 1ère G.M. Le risque d’explosion devint réalité, causant la mort de 33 personnes et 81 blessés. Le Conseil d' Etat estima que l’administration militaire n’avait pas commis de faute mais que ces opérations « comportaient des risques excédant les limites de ceux qui résultent normalement du voisinage…et de nature à engager, indépendamment de toute faute, la responsabilité de l’Etat ».
(CE – 28 mars 1919 - " Regnault - Desroziers")


* Armes à feu

L’utilisation par les forces de police d’armes à feu fait courir aux tiers, étrangers à l’opération de police des risques tels que le régime retenu sera celui de la responsabilité sans faute. Jurisprudence établie par :
(CE – 24 juin 1949 – « Lecomte » -  « Daramy » )
Dans la 1ère affaire, une balle tirée par un policier à la poursuite d’un véhicule suspect avait atteint le patron d’un café, tranquillement assis devant son établissement.
Dans la 2nde affaire, à la suite d’une altercation entre un chauffeur de taxi et tris individus, un gardien de la paix, en poursuivant les agresseurs, tue une passante.
Cette jurisprudence ne s’applique qu’aux armes à feu : sont exclus les dommages causées par des matraques ou des grenades lacrymogènes.

Les activités de police ont connu une spectaculaire progression d’un régime d’irresponsabilité vers un régime où ttes les formes de responsabilité, y compris sans faute, sont envisageables.

Evolution du régime de responsabilité dans les activités de police

Avant 1905 => Irresponsabilité : La police est une activité de puissance publique, exercées dans des conditions difficiles
(CE – 10 février 1905 - " Tomaso Greco") => La responsabilité pour faute est admise : Taureau furieux qui s’échappe. Dans l’énervement causé par la poursuite, un coup de feu prétendument tiré par un gendarme blesse à l’intérieur de sa maison Tomaso Greco. En l’espèce, pas de faute de service ( l n’est pas sur que le coup de feu ait été le fait du gendarme)
(CE – 13 mars 1925 - "Clef ") => Exigence d’une faute lourde pour les activités matérielles de police : Une faute simple suffit pour les activités de police purement juridiques. 3 pour s’acquitter de la lourde tâche de maintenir l’ordre dans la rue, les forces de police ne doivent pas voir leur action énervée par des menaces permanentes de complications contentieuses » (Concl. Rivet sur cet arrêt
(CE – 24 juin 1949 – « Lecomte » -  « Daramy » ) => Responsabilité sans faute (pour risque) si usage d’armes à feu : le régime de responsabilité sans faute ne joue qu’à l’égard des tiers et non des personnes visées par l’opération de police (Responsabilité pour faute simple)


* Méthodes dangereuses

Quelques années + tard, le Conseil d' Etat élargissait le champ d’application de la not° de du risque spécial en faisant bénéficier les tiers résidant dans le voisinage d’institut° d’éducation surveillée.
(Conseil d' Etat - 3 février 1956 - "Thouzellier")
La liberté faisait partie du système de rééducation des délinquants et favorisait des évasions parfois suivis de vols ou agressions. Retenir une faute de surveillance revenait à condamner le système même de l’éducation surveillée et le Conseil d' Etat, dans l’intérêt de Conseil d' Etat système et celui des victime, retint la responsabilité sans faute.

Abandonnant le critère du risque de voisinage stricto sensu, le Conseil d' Etat a étendu cette jurisprudence :

Au traitement des malades mentaux accueillis dans des établissements pratiquent des « sorties d’essais ». (CE – 13 juillet 1967 - " Dpt de la Moselle") ;
Et « aux permissions de sortir » des détenus en prison (CE – 2 déc 1981 - " Theys ") 

C'est est aussi le risque créé par les méthodes dangereuses qui est à l’origine des régimes de responsabilité sans faute étendu : aux vaccinations obligatoires (loi du 1er juillet 1964), aux victime de recherche biomédicales (lois des 20 déc 1988 et 23 janv 1990) et aux victimes de certains actes médicaux. (CE – 9 avril 1993 - " Bianchi ") 


C : Risque dans la collaboration occasionnelles au SP

Pour les agents permanents de l’administration victimes d’un accident en cours de leur service, le principe d’une responsabilité sans faute a été reconnue tôt (CE – 21 juin 1985 - " Cames ") . Cette jurisprudence n’ a + guère d’intérêt depuis que les fonctionnaires sont désormais protégés par des textes divers selon un système de réparation forfaitaire.

La jurisprudence « Cames » a trouvé une application inattendue à l’égard des collaborateurs non permanents de l’administration lesquels, ayant prêté bénévolement leur concours, ne doivent pas supporter sans contrepartie les dommages qui pourraient en résulter.
Le Conseil d' Etat a progressivement élargi la not° de collaboration. Après avoir exigé que le collaborateur ait été requis, il admit en 1946 (« Saint Priest la Plaine »), qu’il n’ait été que sollicité , puis quelques années + tard retint la collaboration instantanée , la condition d’urgente nécessité étant elle même entendue souplement. A l’exception de tous les autres régimes de responsabilité sans faute, la condition d’un préjudice anormal et spécial n’est pas exigée.

La collaboration bénévole se manifeste en des occasions diverses concernant l’assistance au déroulement de fêtes locales ou à des personnes en danger.
La jurisprudence a progressivement étendu le champs d’application de cette responsabilité sans faute, Conseil d' Etat qui peut entraîné de lourdes indemnités que les communes auront du mal à supporter. Aujourd’hui, cette jurisprudence est d’application étroite.


D : Risques professionnels

(CE – 19 oct 1962 - " Perruche ") 
Le consul de France à Séoul obligé de rester à son poste pendant les hostilités en Corée, dont les biens sont pillés, obtiendra réparation pour risques exceptionnels encourus.

(CE – 06 nov 1968 – «  Dame Saulze ») 
L’institutrice en état de grossesse qui, du fait d’une épidémie de rubéole sévissant dans l’établissement , met au monde un enfant atteint de malformation obtiendra réparation pour risque encouru du fait de ses obligations professionnelles.


II : RESPONSABILITE SANS FAUTE FONDEE SUR L’EGALITE DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES

A : Responsabilité du fait des lois

(CE – 14 janv 1938 – «  Sté des produits laitiers la Fleurette ») 
Pour soutenir le marché du lait, une loi avait interdit la fabrication des produits de remplacement de la crème naturelle ce qui avait contraint l’unique entreprise qui fabriquait un produit de substitution a cessé son activité : préjudice grave et spécial dont le législateur n’exclut pas la réparation.

B : Responsabilité du fait des conventions internationales

(CE – 30 mars 1966 – «  Cie générale d’énergie radio électrique ») 
Réparation du dommage de la sté exploitant le « Poste parisien » réquisitionné par les allds en 1940, dommage causé par l’intervention de conventions internationales reportant à plus tard l’examen des créances.


C : Responsabilité du fait des règlements légaux

(CE – 2 fév 1963 – «  Commune de Gavarnie ») 
Indemnisation d’un marchand de souvenirs dont le commerce est gravement perturbé par un arrêté municipal qui interdisait l’avenue aux piétons.
.

D : Responsabilité du fait de décisions individuelles légales

(CE – 30 nov 1923 – «  Couitéas ») 
Le Conseil d'Etat admet la responsabilité sans faute de l’administration puisse être engagée du fait du refus du gouvernement d’ordonner l’expulsion par la force publique armée de tribus qui occupaient irrégulièrement en Tunisie les terres du sieur Couitéas, lequel avait obtenu de la justice un jugement d’expulsion. Ce refus était justifié par la crainte de troubles graves à l’ordre public et le préjudice spécial et anormal du requérant sera réparé sur le fondement d’une responsabilité sans faute.




SECTION III : LA REPARATION DU DOMMAGE


L’équité impose que cette réparation soit intégrale mais qu ‘elle n’aille pas au delà du préjudice effectivement subi.

I : LES CARACTERES SU PREJUDICE

La réparation ne sera accordée que si le préjudice est certain, actuel, direct.
Seront réparés les préjudices matériels, les troubles dans les conditions d’existence, les préjudices d’esthétique, l’atteinte à l’honneur et à la réputation et depuis l’arrêt « Lettisserand » (CE – 24 nov 1961), la douleur morale.

Le préjudice ne peut être qu’éventuel, il doit correspondre à un intérêt légitime et à une situation juridiquement protégé.

II : LE LIEN DE CAUSALITE ET LES CAUSES EXONERATOIRES

Le fait imputé à l’administration doit être la cause directe du dommage. Celle ci est moins évidente, mais lorsqu ‘elle l’est moins, le juge a le choix entre 2 méthode :
La théorie de l’équivalence des conditions, où sont pris en compte ts les évènements ayant contribué au dommage
La théorie de la causalité adéquate où sont retenues que les causes ayant vocation particulière à provoquer le dommage.
C'est cette dernière théorie qu’adopte le + souvent la jurisprudence.

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